中国人民大学国发院城市更新研究中心主任秦虹：城市更新不等同于房地产开发

4月15日—16日，2021中国城市有机更新与消费场景营造大会在成都市武侯区举行。本届大会的主题为"更新新场景·焕新新商业·重构新城市"。

中国人民大学国发院城市更新研究中心主任、原中国住建部政策研究中心主任秦虹在大会上表示，实施城市更新行动，从宏观层面来讲，是城市高质量发展的重要推动力，也是构建国内大循环、落实中央提出的坚持扩大内需战略基点的一个重要的支撑。从中观层面来讲，城市更新是转变城市发展模式、提升城市品质、提高城市势能的重要抓手，地方政府将会非常重视。从微观层面来讲，城市更新将是传统企业，特别是传统的房地产企业转型发展的重要方向，对企业获取新的发展资源，探索新的盈利模式，积累可持续发展的经验，是非常有意义的。

秦虹强调，城市更新不等同于房地产开发，因而不能按房地产开发的思路去做城市更新，也不能按照管理房地产开发的模式管理城市更新。城市更新归纳起来由三种方式推动。第一是拆除重建，把旧的地方，已经不适合城市发展需要的空间推倒重来，点状保留，文物建筑可以点状保留，实施增量开发，提高容积率。第二是有机更新，是在城市原有的文化、机理、格局基本保留，少量拆建，提质增效的更新。第三是综合整治，基本不涉及建筑物本身改建的更新，比如说老旧小区的改造，生态的修复，环境的改善，基础设施的升级等等。

以下为实录：

秦虹：大家上午好，很高兴城市更新论坛在此开启。城市更新论坛每年要发布一个白皮书，对中国的城市更新做研究。今年我们研究的主题是城市有机更新，有一个副标题，政企共塑的城市升级之路。这个白皮书一会儿会发给大家，电子版摘要，内容很多，给我20分钟的时间我觉得很难在这里把白皮书的内容和大家一一介绍。

我想利用这样一个时间，给大家汇报一下我们为什么要研究城市的有机更新以及有机更新最重要的政府和企业参与的一些问题，摘要和大家报告一下。应该说中国的发展，未来发展的大方向和目标中央已经确定，中共中央在“十四五”规划和2035年远景目标建议中的核心内容实际上在三个新上。第一是新发展阶段，就是高质量发展。第二是新发展理念，就是要坚持五大发展理念，创新、协调、绿色、开放、共享。第三是进入新发展格局，形成新的发展格局，就是以国内大循环为主体、国内国外双循环相互支撑的发展格局。在这样一个未来中国大的发展宏图之中，城市的高质量发展如何推动？我认为中央确定的就是城市更新，实施城市更新行动。

实施城市更新行动，从宏观层面来讲是城市高质量发展的一个重要推动力，也是构建国内大循环、落实中央提出的坚持扩大内需这个战略基点的重要支撑，这是从宏观层面来讲。如果从中观层面来讲，城市更新是转变城市发展模式、提升城市品质、提高城市势能的重要抓手，地方政府将会非常重视。如果从微观层面来讲，城市更新将是传统的企业，特别是我们传统的房地产企业转型发展的重要方向，对企业获取新的发展资源，探索新的盈利模式，积累可持续发展的经验，是非常有意义的。城市更新它是未来城市高质量发展、促进国内大循环的重要方面，中央提出实施城市更新行动，可以说站位非常高，它是助推新型城镇化的一个重要方面。

如果看中央对城市发展和城市更新的要求，近年来看，是最早开始于2015年12月，时隔27年召开的第四次中央城市工作会，实际上就已经提出来了要实现城市的精明增长、紧凑城市，推动城市由外延扩张式摊大饼的格局向内涵提升式转变。2015年中央城市工作会议就已经确定了这个基调。近两年，特别是2020年以来，中央关于实施城市更新行动就已经明确提出来的，转变城市发展方式的主要模式是什么？就是实施城市更新行动。所以我们也可以看到，在去年10月份“十四五”规划和2035年远景目标的中央建议中明确提出要实施城市更新行动，12月份中央经济工作会议和住建部全国建筑工作会议就已经提出要全力实施城市更新行动。今年两会和“十四五”规划和目标纲要里也明确要落实城市更新行动，“十四五”规划提出四个旧，老旧小区、老旧厂区、老旧街区、老旧楼宇和城中村的更新，来推动新型城镇化，提高城市的高质量发展，应该说中央文件对下一步推动城市更新已经提出了非常明确的要求。

我们再看地方政府，地方政府对中央的要求，我认为响应是非常积极的。中央在去年10月份《建议》发布之后，陆陆续续在各省和市都出台了相应的一些文件，我看了一下，截止到3月15日之前省+市发布的这些关于“十四五”和2035年远景发展目标建议，地方出台的文件有两百多个，省和市，其中75%的文件中都提到推动城市更新，主要包括居住、环境、文化、产业的更新。比如涉及居住方面的更新，地方在落实文件中，主要是和宜业宜居相结合，包括提升居住的品质，比如加电梯、适老化改造，比如要补齐配套的短板，托幼、商业、教育、卫健、绿地、停车场等等，还提出置换低效空间，棚户区、城中村、危旧房的改造。涉及环境更新方面，主要是包括畅通交通和更新基础设施，以及生态环境的打造，水体、绿色、公园建设等等。涉及文化更新方面，主要是将城市更新和历史文化场景紧密结合，包括老的工业区，城市的遗产、工业的遗产、商业的遗产，它的活化利用，再包括一些传统文化、民俗的元素，以及地域特色的现代化表达，再包括提升本地文化的魅力，提升它的文化吸引力。这是在文化方面。在产业精心方面，更多的是城市更新和产业的升级转型结合在一起。包括腾笼换鸟、产业升级，包括提高经济的密度和培育经济增长的新动能。我认为地方政府在呼应中央提出实施城市更新行动方面是非常积极的，也为我们下一步各个方面参与城市更新提供了非常好的基础。

提到城市更新，我在研究的过程中经常遇到两个问题，很多人在问我，城市更新不就是房地产开发吗？有的人说城市更新不就是旧城改造吗，换个名词再来一遍。我思考了一下，我认为城市更新不能等于房地产开发，它也不同于我们过去的旧城改造。为什么这么讲？房地产开发我认为它主要的是解决增量需求问题，一个城市要发展，要产业要人口，缺住房缺商业缺设施缺办公楼，我们搞房产开发来满足。但是城市更新不是，城市更新不仅解决新的增长需求，更重要的是要解决城市发展中的所有的问题，包括建筑的老化、物质的老化，包括功能的缺失，包括结构的滞后，包括自然环境、文化环境的破坏修复，都要通过城市更新来予以解决。包括产业升级，通过城市更新来支持，所以不是解决增量递增的问题，不等同于房地产开发，因而不能按房地产开发的思路去做城市更新，也不能按照管理房地产开发的模式管理城市更新。它是不是旧城改造呢？我认为也不完全是旧城改造。过去我们各个城市做了很多年的旧城改造，主要的是拆房子、修路、建桥，主要是基础设施的更新，而我们的城市更新主要是产业的更新，产业、文化、环境、基础设施、居住条件的同步更新，这是一个更全面更广泛的概念。所以我们认为城市更新它不是新瓶装旧酒，而是完全新的一个理念来指导城市的高质量发展。那再具体讲，为了让社会各界能够理解我们到底城市更新是在做什么，具体是怎么实施的。我认为无论什么老旧街区、老旧工业区、老旧居住区，还是老旧楼宇，什么更新，无论哪种更新，归纳起来实际上是三种方式来推动。第一种叫做拆除重建，把旧的地方，已经不适合城市发展需要的空间推倒重来，点状保留，这里有一个文物建筑可以点状保留，实施增量开发，提高容积率。这种更新它在更新前和更新后，土地使用权、主体和用途基本上都没有发生变化，推倒重来之后建立新的综合体，土地使用权变了，土地性质也发生了变化，这种投入模式是类似房地产融资的，包括棚户区改造和工业区更新，过去这种类型比较多，我认为未来中央要求大拆大建推倒重来的更新会逐步减少，不可能一点没有，但是会越来越少。第二就是有机更新，什么是有机更新？有机更新我的理解，它是在城市原有的文化、机理、格局基本保留，少量拆建，提质增效的更新，它的有机更新，更新前和更新后土地使用权主体或用途可能发生变化，也可能不发生变化，取决于谁来更新，它的投入模式完全不同于房地产开发。还有一种叫综合整治。什么叫综合整治？综合整治我的理解是，它基本不涉及建筑物本身改建的更新，它不涉及到建筑物本身改建。比如有机更新，不改外面它可能要改里边，它的建筑结构要变化，但是综合整治基本不涉及到建筑物本身的改建，它更新前和更新后使用权、主体、用途都不发生变化。它有什么呢？比如说老旧小区的改造，生态的修复，环境的改善，基础设施的升级，等等，它是综合整治，使用权主体不变，用途不变，老旧小区改造完了不可能变成商业办公，公园绿地修复完了以后不可能变成产业和居住，都是不可能的。由于综合整治产出的主要是社会效应和环境效应，所以我们可以看到在老旧小区、环境整治、生态修复方面政府财政投资引导的力度是最大的，它的投入有这个特点。我们是这样划分，但实施城市更新的过程中，三种模式三种类型都是存在的，我们之所以要分开，是要我们想明白，它不是过去传统的房地产开发，同时它的投融资模式针对不同的更新是完全不一样的，需要我们有一个清醒的认识。

在三种模式里边，我认为有机更新是值得重视的，也是中央所倡导的。城市的有机更新，可持续推动城市高质量发展。概括起来有五点，一是城市有机更新是提升城市内在质量的更新，它不是数量扩张式的，是内在质量的更新。第二，城市有机更新是提高城市资源效率的重要途径，把低效空间变成高效空间。第三，城市有机更新是城市新旧动能转化的一个动力。第四，城市有机更新是对历史文化脉络的继承和维护。第五，城市有机更新是城市管理的制高点。如果说拆除重建类的更新是阶段性的、粗放式的偏重增量的更新，那么有机更新则是城市永续、内涵式、偏重质量的持续提升城市势能的更新，所以城市的有机更新是未来城市更新的主战场，我特别赞赏成都，它从城市层面和各区的层面，他们提到的更新全部都是有机更新，他们成立的机构都是有机更新局，是非常重要的。

什么样是一个好的城市更新？我认为检验一个好的城市更新，检验的唯一标准，就是能否做到引人、聚人、留人，城市更新一切为了人，而不是形象。如果我们做了一个城市片区也好，点状的也好，整个城市全部也好，我们把它焕然一新，变成新的建筑，推倒重来，结果本地人不去，外地人也不来。我觉得这种更新就是失败的更新，是无效的投资，而我们的有机更新就是要做到，通过更新经济上更诱惑力、空间上更有品质、文化上更有魅力、生活上更加便利、居住上更有尊严、环境上更绿色安全可持续，所以我们说有机更新它是倡导品质和活力共生的更新，是未来需要大力推进的。

我们今年白皮书的研究，主要是聚焦城市的有机更新，提出探索解决方案，包括以下八个方面的内容。城市有机更新在城市发展中的作用和意义，是搞推倒重来还是搞有机更新，理念很重要。城市有机更新的国际经验及规律。政府职能与政策体系，规划管理对城市有机更新的作用机制，更新的金融政策在有机更新中的作用，激励与控制政策在有机更新的作用和机制，政府在平衡各方利益主体方面的作用机制，以及企业参与城市有机更新的模式和创新作用。主要是八个方面的内容。

城市有机更新非常复杂，要求非常高，专业化程度要求非常高，不是那么容易做的。而我们过去中国所有的关于建筑的一些管理都是针对新建建筑的，对于存量的我们不拆，有机更新如何提高品质，我们的管理规范、管理规定各方面是不足的。比如有一个工厂，它的厂房有30米高，我们说工业已经退出，我们要变成商业办公或者居住都可以，就马上面临几个问题。第一，用途能不能改，它是工业用地，能不能转性，如果转性要不要交土地出让金。30米高的厂房内能不能加层，外能不能加高，容积率能不能转移，以及如果这个工业区或者商业区它的使用年限可能是四十年五十年，已经用了二三十年，剩余十几年，年限如果不能延长，那新的投资就不能进来。怎么办？怎么解决？在今年两会之前，我代表全国工商联房地产商业三会的城市更新分会写了一个提案，我认为解决这个问题很重要的提案，我的观点，我的意见就是新协议加土地年租制，破解刚才说的存量更新面临的无解难题。什么是新协议？就是快到年限的，还有十几年快到年限的旧建筑，旧的建筑重新和政府签订一个土地使用的年限，加了层加了容积率，改变了使用用途，怎么办？可以通过土地年租制来进行化解，当然也就是具体的，我们总结了各地以及国际经验，他们所做的城市更新的规划，以及置换用地政策，等等。金融是城市有机更新必须破解的一个难题，因为城市有机更新它所涉及的资金量大，它的周期长有风险，我认为必须守正创新。有机更新的投入模式我在上次大会谈了我的观点，我认为是三句话，投资基金化，建设信贷化，运营证券化。金融支持方面还需要设立政府的引导基金，来实现资本的两级放大功能，来建立政策性的贷款支持，将持有型的有机更新贷款从房地产开发的贷款管理中剥离出来，要加大公募REIts的应用。比如激励市场主体参与城市更新方面也有很多很多需要我们做的工作和国际的经验。完全靠政府来做城市有机更新，完全要政府投入来做是不可能的，所以必须要让企业积极参与。怎么激励企业，主要是土地发展权的核心激励，包括产权激励，用途调整激励，容积率激励，财税激励，以及行政激励，这些都是可采用的方法。另外城市更新涉及面非常广，它涉及到众多的利益，包括民众、企业、政府等各方面，怎么让全社会支持城市的有机更新，让公众参与城市有机更新，很重要的一个方面，就是要搭建一个平台，所以平台的组织、平台的组织架构、平台的搭建、平台的运行规则、平台的实施特征等等，都是我们在下一步有机更新中能够化解社会矛盾、调动社会一切支持力量必不可少的环节，这方面国际发达国家有很多经验。

概括来讲，城市有机更新完全离不开政府的支持，而且政府的支持作用非常重要。包括政府成立专门的城市更新项目协调机构，就可以加大各方面统筹协调的力度，来推进城市有机更新的进度。政府搭建信息沟通平台，可以有效反映社会各界的诉求，促进多元主体之间的沟通。政府优先建设配套基础设施，可以保证城市更新项目顺利进行。政府如果为更新项目提供政策基金、各种奖励、补贴，就可以减轻企业投资的压力，并增加企业投资的信心。政府如果为项目单位的运营招商对接资源，就可以促进更新区域稳定运营和发展。我们看世界各国的城市有机更新，都是政府和企业合作共利共推的结果，政府的作用必不可少。城市更新离不开企业参与，企业参与城市更新的模式有四种。企业或基金等投资机构投入的重资产模式，第二是政府主导、企业实施的合作开发模式，第三是轻资产运营模式，第四是品牌管理输出模式。一说企业参与，我们很多企业就给我讲，房地产开发我们是能挣钱的，我们推导重来，我们是可以赚钱的，有机更新你要持有，要长期运营，我们不赚钱，我们没有办法参与，但是我认为盈利并非是企业参与城市有机更新的无解难题。那城市更新，我们去年发布报告的时候我们提出城市有机更新科技为力、产业为核、文化为魂、设计为美、运营为要，通过提升空间环境，融合科技创新，推动产业升级，完善功能生态，丰富服务体系，等等，就可以创造持久的现金流和资产的价值的提升，我们在实践中调研的项目，上海的新天地，上海的锦和越界等等都出现了这样的效果，并不是说企业不能够盈利。同时，企业能否积极参与城市更新，盈利模式我认为只是外在的显性的约束，盈利模式背后实际上是政企管理的组合方式，政府的支持政策，导入内容的先进性与协调性，方案设计水平以及实施过程的多元利益协调关系的协调程度，城市的有机更新远远比推倒重来的更新要复杂得多，难度要大得多，这是一个具有挑战性的新的领域。总之，城市的有机更新是政企共塑的城市升级之路。以有机更新为主的城市更新过程就是政府和企业共同合作、共塑城市发展的过程，这个共塑它并不是简单的政企合作或者政企管理的协调，它包含着政府与市场的共塑，存量与增量的共塑，历史传承与文化创新的共塑，公共利益与私人利益共塑，以及城市升级和产业升级的共塑，这是国际的共同经验，也是中国特色城镇化发展新阶段的必由之路。所以我们认为城市更新它绝不是一场运动，城市更新它通过有机更新保留继承城市的机理、文化、历史的过程中，再创城市的活力，离不开地方政府的支持，同时城市更新是一个新的领域和赛道，希望在座所有企业能参与到这个领域中，为城市的高质量发展贡献智慧和力量。

白皮书摘要稿贡献给大家，希望我们大家共同研究，来推动城市更新的高质量发展。我的思考就简单跟大家分享到这里，谢谢大家！