“无县城市”热潮汹涌：加速还是刹车？多地“十四五”规划强调撤县设市设区

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中国县制“历久不衰”的局面正在发生巨变。

日前，昆明发布《昆明市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，提出“十四五”期间，昆明将优化行政区划设置，有序推进撤县设市（区）、乡改镇、村改居，加快培育新生中小城市。其中，县改市重点为加快推进嵩明、宜良撤县设市，县改区重点为加快推进富民撤县设区。

在当地“十四五”规划纲要中提及撤县设市设区的，昆明并非个例。据21世纪经济报道记者不完全统计，随着各地“十四五”规划纲要陆续公布，河北衡水、安徽滁州、浙江嘉兴、陕西汉中、安徽芜湖、江西赣州、江西九江等多地均提出撤县设市设区。

“无县城市”为何如此受到热捧？“县”这一延续两千余年的行政单元，是否会退出历史舞台？

撤县热潮升温

日前，洛阳的行政区划调整为今年各地撤县潮拉开帷幕。3月18日，河南省政府网公布，国务院同意洛阳市调整部分行政区划，撤销县级偃师市，设立洛阳市偃师区；撤销孟津县、洛阳市吉利区，设立洛阳市孟津区。

民政部数据显示，2009年底，中国尚有1464个县，855个市辖区，2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量却增至965个。换言之，十年之间，全国共撤销了141个县，同期增加了110个市辖区。

演化至今，撤县已成为一些省会城市和地级市扩大管辖空间和增加人口规模的常规操作。作为中国推进城市化的领头军，超大、特大城市已率先步入“无县时代”，四大一线城市以及武汉、南京等新一线城市早已实现“无县化”。

另外，一些大城市尽管仍管辖少量的县，逐步向“无县”状态靠拢的意味亦相当明显。

3月21日，有网友在人民网领导留言板询问，郑州中牟、新郑、荥阳撤县设区目前的进度如何。对此，郑州市12345市长热线回复表示，近年来，郑州市建设国家中心城市步伐逐步加快，适时开展科学合理的行政区划调整将会更加有效的激发发展潜力。“目前，我市行政区划调整工作按照相关法律法规的要求有序开展。”

未来，放眼“十四五”时期，更多的城市已将撤县设市设区排进日程。如浙江嘉兴近日在《嘉兴市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中明确提出，嘉兴将有序推进行政区划优化调整，稳妥实施撤县（市）设区、镇改街道、村改居等，力争市本级人口和经济规模占全市比重达到60%以上。

华南城市研究会副会长孙不熟在接受21世纪经济报道记者采访时曾表示，县作为独立的行政单元，不利于整个区域的融合发展。过去很长一段时间里，中国的区域经济格局都是由县域经济主导，如今已进入发展城市群和中心城市的城市化阶段，转变的背后是从第二产业转向第三产业主导的产业结构变革。

撤县热潮背后，亦与做大做强中心城市的发展思路密切相关。独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁撰文指出，所谓中国式的做大城市的路径，前置性条件就是要快，要动用政府的传统体制模式，引导资源向中心城市集聚。其中的一条路径就是通过行政辖区的区划调整，把一些地级市、县级市和县改为中心城市的市辖区。

事实证明，撤县设区对于扩大城市人口规模、迅速形成特大城市化的效果是非常显著的，有助于城市在政绩、城市规模和各类指标排名中提升排名位次。通过行政管辖规模的扩大，也为城市未来申请国家中心城市和提高城市等级奠定基础。

以成都为例，近年来成都户籍人口增量很多来自行政区合并。从双流区、郫都区到新津区，成都周边的众多县市都被纳入了市区之中。2016年，户籍人口150万的简阳市交成都代管，当年全年成都户籍人口暴涨170.9万人。换言之，武汉两年来引进人才的努力，都不及成都2016年“并地”带来的增量零头。

“慎重撤县设区”

多地热衷于撤县扩容，但也需要警惕盲目撤县带来的“消化不良”。

在李铁看来，增设市辖区强化了中心城市发展的行政主导，弱化了市场配置要素的功能。出于做大中心城市的考虑，中心城市的管理者不得不通过行政手段，利用高等级城市可以管辖行政区域的优势，按照行政计划的方法，扩大本行政区域的资源配置能力。

行政手段包括，将土地指标更多留置在中心城市；基础设施和公共服务资源向中心城市主城区倾斜；在自己增设的行政辖区内发展新区，不管距离的远近；限制其他低等级城镇的发展，等于抬高了要素进入的成本，这使得中心城市主城区房地产发展的成本过高，推动了房价上涨，而同时限制周边中小城市和小城镇提供相对廉价的住房供给等。

市辖区与主城区的距离过远，也带来了资源的浪费。李铁指出，有的城市看似规模很大，但是下辖的市辖区分布距离至少有几十公里。有的城市辖区范围很大，甚至造成了国际上的误解，认为“中国城市每平方公里的人数过少，而造成资源严重浪费、发展用地粗放”。

值得注意的是，在新冠肺炎疫情暴露出一系列城市问题后，官方态度也在发生变化。

2021年3月8日，国家发展改革委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示，这次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题。因此，超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区；有序疏解非核心功能，引导过度集中的资源要素逐步有序转移，合理降低中心城区开发强度和人口密度；与周边中小城市、郊区新城等联动发展，通过推进交通一体化，培育发展一批现代化都市圈。

“大中城市要完善功能。就是要发挥大中城市综合成本相对较低优势，主动承接超大特大城市产业转移和功能疏解，提升城市服务功能和生活品质。”胡祖才说。

对于县城的发展，他表示，县城要加快补齐短板弱项，推进以县城为重要载体的城镇化建设。“十四五”时期要支持东部地区基础较好的县城建设，重点支持中西部地区和东北地区城镇化地区的县城建设，合理支持农产品主产区、重点生态功能区县城建设，加强边境城镇建设。积极推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业培育等4大领域17方面设施提级扩能，增强县城综合承载能力和治理能力。