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作者|唐遥（北京大学光华管理学院应用经济学系副教授，中信改革发展研究基金会研究员）
两会期间，政府工作报告明确提到“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。优化产业结构和能源结构。”
此前发布 “十四五”规划《建议》中已明确了力争在2030年实现“碳达峰”，2060年实现“碳中和”的目标。对此，北京大学光华管理学院应用经济学系副教授唐遥认为，“这一目标可行，但对任务的紧迫性要有统一的认识。一方面努力降低碳排放，另一方面需加快研究和建设碳捕获能力。” 唐遥结合“十四五规划”、从能源结构、产业结构、区域发展等维度进行了分析。
首先，从能源结构的角度来看，他认为，化石能源生产中的煤炭要先“达峰”，未来应大力发展可再生的非核非化石能源，如水电、光电和风电。其次，在产业结构方面，应在提高能源效率的基础上促进工业向产业链、价值链的上游发展，加快发展服务业，适应全球产业链的低碳发展方向。最后，从区域发展的层面来看，应发挥不同省区市在降低碳排放以及增加碳捕获方面各自的优势。能源生产向优势地区集中，能源大省的传统能源生产结构应作必要调整。具备可再生资源优势的地区和经济技术发达地区先实现“碳达峰”，为其他地区的发展留下空间，同时探索和建立生态补偿机制，实现区域协调发展。
“从具体应对方式来看要综合运用市场和政策手段，一方面加快碳排放交易市场的建设，为碳排放合理定价。另一方面通过政策调整能源结构、产业结构和能源效率，安排财政资金支持绿色发展相关项目，大力支持碳捕获技术的研发和捕获能力的建设，研究碳减排相关税收制度，引导资金流向绿色发展领域，开发绿色金融产品。”唐遥说。
01 “碳达峰”目标有何意义
早在2014年的《中美气候变化联合宣言》中，中国就首次提出2030年实现“碳达峰”的计划。在2020年的9月和12月，联合国大会上和气候雄心峰会上中国向世界承诺中国将提高应对气候变化的国家自主贡献度，力争在2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和。为了实现这一庄严承诺，2020年12月召开的中央经济工作会议把碳达峰作为2021年八大工作重点之一， “十四五规划” 也将“碳达峰”列入重要内容。中国在2030年实现“碳达峰”的目标整体上是可行，它既是中国高质量发展的内在要求，也是中国作为负责任的大国在应对全球气候变化中所做的巨大努力。唐遥指出，我们要对“碳达峰”任务的紧迫性和挑战要有统一的认识，这一目标要求中国实现碳排放降低和加快碳捕获能力的建设，为此不同的行业和地区要加紧研究和制定行动方案，在挑战中抓住新的机遇，在变革中实现高质量发展。
“碳达峰”目标的设定意义重大。首先，气候问题是一个全球面临的挑战，中国也不例外，海平面上升、极端天气的增多，对我们的生产和生活产生很大影响，这是一个全球性的问题。目前，占世界GDP总量75%和碳排放65%的国家都提出了各自“碳中和”的远景目标。因此，在构建新的全球治理体系中，中国要参与到这个方案中去。
第二，我国已经提出高质量发展的目标和要求，其中能源和环保，也是高质量发展的重要内涵。因此，“碳达峰”和“碳中和”是我们实现高质量发展的内在要求。
第三，“碳达峰”对我国的能源安全也具有重要意义。我国的能源结构是比较特殊的，目前在化石能源方面，中国的石油供给对进口依赖很大，因此无论是从降低总的能源消耗角度，还是降低化石能源的依赖角度，降低碳排放都对我国的能源安全具有很重要的意义。
02 控制碳排放量、增加碳捕获和储存
如何实现“碳达峰”和“碳中和”？可以采取以下两方面的措施：一是减少碳排放量，通过采用清洁技术、能源替代等手段降低碳排放，从而向 “达峰”目标靠近。二是通过生物措施和其它手段增加碳的捕获和存储。
控制碳的排放量有几个重点：第一是从排放强度的角度去考虑，要降低单位产值的能耗。第二是改变我们的产业结构，我国当前经济中重化工业和高能耗产业仍占据着重要比重，这是我国在经济持续发展的同时实现“碳达峰”和“碳中和”必须解决的核心矛盾。第三是在经济持续发展的进程中必然要消耗一定能源的前提下，需努力降低化石能源在我国整个能源中的占比，这是一个艰巨的挑战。我国本身化石能源禀赋是富煤缺油少气，2019年煤炭在所有的能源消耗中的占比达到58%左右。虽然我们的资源禀赋和当前的能源供给结构给我们带来了巨大挑战，但另一方面也说明我国有很大的改善空间。
除了减少排放量之外，对已经发生的碳排放需要进行捕获，目前看有两个主要的渠道：第一，是在发生碳排放的源头点，比如发电厂、化工厂或者其他制造业工厂，对集中排放的碳进行捕获和储存，也即通过CCS技术大幅降低碳排放。目前CCS技术最大可以实现90%的碳排放降幅，但是成本较高，大规模应用还有待技术的进步。第二，还有一些碳会游离到大气中，可以通过建设碳中和林、提高存量森林资源碳吸收能力等办法去捕获游离的碳排放。经过多年的努力，我国的森林覆盖率达到了23%，但是单位面积对应的森林蓄积量和碳吸收能力还有不小的提高空间。总体而言，碳捕获的技术和激励机制目前还存在很多挑战，迫切需要进一步的研究和改革。
03 “碳达峰”不是“碳冲峰”
从已有的一些政策分析来看，“碳达峰”目标是可行的，同时也有很大的挑战性，因此必须要让各个地区、各个行业乃至每位居民形成一个共同的认识。
在2012-2019年期间，根据国家统计局数据，我国平均GDP增长是7%，但我们的能源消耗并没有按照这个速度增长，能源消耗平均增长是3%，这意味着每单位GDP能耗大概是以4%的速度在下降。中国在未来较长的时间内还将处在中高速发展阶段，GDP年均增长速度仍能达到5%左右。要实现“碳达峰”，到2030年能源的增速要持续下降到显著低于GDP增速的水平，这需要不懈的艰苦努力。
在一些地方的“十四五规划”中，仍然有发展重化工业的冲动。个别地方认为“碳达峰”并不难，当地在“十四五”、“十五五”中加快上高碳的项目，之后就不再增加这类产业，也可以比较轻松地实现“达峰”。但这违背了我国高质量发展的政策导向，应该避免这样的投资冲动。
在时间维度上来看，中国从“碳达峰”到“碳中和”的时间紧张。欧盟在90年代、美国在2007年左右已经达到了碳排放的峰值，因此他们从“碳达峰”到“碳中和”之间预留了约40到60年左右时间。而我国从2030年“碳达峰”的目标到2060年“碳中和”的目标之间只有30年。作为一个发展中国家，我们希望尽快进入高收入国家的经济体，同时又要在30年内完成从“碳达峰”到“碳中和”的过渡，难度是不小的。因此，我们非常有必要尽快进行相关研究和规划。
据不完全统计，上海、福建、青海、海南等地提出要在全国“达峰”之前完成这个任务，有17个省市提出在2021年研究制定相关的行动方案，但还有不少地方还处在理解、思考以及制定行动方案的过程中。全国一盘棋，条件好的地区要先达峰，条件不好的地区会落后一些，为兑现“碳达峰”的承诺自然我们希望率先达峰的地方越来越多，这就要求各省区市要统一认识，尤其是认识到任务的艰巨性。
04 不同行业的碳排放
从行业的角度来说，首先，在化石能源生产方面，我国的煤炭储量相对丰富，相当长一段时间内使用可再生能源完全替代煤炭不具有可行性。但同时，可以更多地把煤炭用于煤化工，生产甲醇、醋酸等产品，把煤炭的经济用途从做燃料改为其他低排放的用途。另外，从国家能源局规划的方向来看，在油气开采方面要提升勘探开发力度，如果我国本土的供给能够提升，也能减少在进口运输过程中形成的排放。
从能源种类的角度来看，煤炭消费应该先“达峰”，之后是石油消费，另外对于冬季采暖等用途来说，天然气是很重要的能源，前两者的“达峰”可以给天然气留下一定空间。
我国要大力发展可再生的非核非化石能源，包括水电、风能、太阳能、地热、生物质能、氢能等等。此外还需要加强储能平台的建设，由于风能和太阳能的采集时间有一定的随机性，如果想获得稳定的电力供应，则需要对能源进行储存。
能源消耗较大的电力、交通、建筑、工业（包括化工、钢铁、冶金、汽车等）等行业，是我国碳排放主要的来源，这些行业需要提高能源效率。我国的经济总量要发展，一个办法是单位产品消耗的能源要下降，另一个办法是提高每单位能源消耗所产生的产值，这就要求我们的产业要向产业链、价值链上游发展，这样每排放一单位的碳创造对应的产值会更高，这和我国高质量发展的诉求也是高度吻合的。
最后，我们国家处在产业结构变革的过程中，第二产业包括公共事业、建筑、制造业等的占比在下降，碳排放强度相对较低的服务业在GDP中的占比在上升，在2019年已经达到了54%。虽然在2020年疫情对服务业的发展有一定的冲击，未来服务业会不断发展，中国单位GDP对应的碳排放的量会随之下降。
05 未来低碳发展是潜在的比较优势
讲碳排放不仅要考虑本国情况，而且要兼顾国际间的竞争。中国想要打造双循环、高质量的对外开放，就要考虑到与不同国家的经济往来。我国的碳排放有相当大一部分来自出口产品的制造，这意味着我们生产过程中碳排放的强度超过消费中的碳排放强度。因此，在未来各个国家间谈判建立统一的碳关税和碳税制度的过程中，要争取公平的待遇。另一方面也要现实地看到，由于美国两党政治的特点，在轮换到共和党执政时美国政府对气候议题是非常冷淡的，因此整个国际气候变化合作、碳排放合作方面肯定会出现一些波折，甚至是重大的挫折，我们要对此做好预案，即在国际上无法达成统一碳排放方案时中国应当如何应对。
从企业角度来说，中国的企业会面对成本的压力，原因是不少发展中国家在碳排放方面还没有提出类似中国的减排目标，因此中国企业肯定在碳排放合规方面要付出更高的成本。作为应对，企业本身要通过提高能源效率和产品创新等方式适应低碳经济。同时，亚马逊、梅赛德斯奔驰等国际大公司已经加入《气候宣言》，未来将有越来越多的行业向低碳方向发展，因此低碳排放也可以是中国的未来的比较优势之一，中国的企业不仅要看到挑战，也要看到机遇。
06 统筹区域协调发展
我国不同的省区市存在很大的地域差异。我们提到 “碳达峰”有两个渠道，一是减少碳排放，二是碳捕获和储存。在这个两个层面，各个省区市各有优劣势，因此“碳达峰”政策必然要因地制宜，在各个地方表现出差异性。
在能源生产的区域格局方面，能源生产应向优势地区集中，提高开采的效率、降低能源成本。同时，传统能源大省面临能源生产结构的挑战与机遇。比如内蒙古、山西、陕西、新疆等地有丰富的化石能源，但同时也具备发展风电和光电的资源禀赋，因此这些地方可以在能源生产结构方面进行长期的调整。而在技术和成本方面没有优势的化石能源产区，能源生产可能要面临一个加速退出的局面，但在具备条件的情况下，这类地区可以加大碳捕获能力的建设。
区域间协调发展是实现高质量发展的重要方面，在“碳达峰”和“碳中和”过程中也要考虑这个问题。首先要统筹区域间的动态平衡，比如在云南和青海，光电、水电、风电的比重高，化石能源的比重低，这类具有可再生能源优势的地方可以率先实现“碳达峰”和“碳中和”。东部一些具备财力、技术和人口密度优势的地方，可发挥自身优势，争取尽早的实现“碳达峰”。对于既缺乏资源禀赋又缺乏财力、技术等优势的地方，可以为他们留下合理的发展空间和时间，不必“一刀切”地要求所有的省区市在2030年达到同一水准。
“十四五规划”中提出要建立地区间的长期生态补偿机制，这个方针在“碳达峰”相关政策制定上也具有很重要的指导意义。生态补偿机制包括从政府层面建立财政转移支付制度，对承担生态功能的区域给予财政支持，也包括利用市场化的手段，加速碳市场的建设。尤其重要的是，森林生态系统创造的“固碳”效应在碳市场中获得收入后，资金要反哺给森林的实际管理者（通常是农户和当地社区），激励他们管理好森林资源、提高单位面积上森林的碳吸收能力。
要想实现“碳达峰”目标的整体协调推进，必须要依靠市场和政策“两条腿”走路。碳排放可以看作是生产和生活中产生的负外部性，对地球的环境产生了不良的影响。首先，大力发挥市场化应对手段的作用，比如国家生态环保部已经发布了《碳排放权交易管理办法(试行)》，中国需要加快碳排放交易市场的建设，为碳排放合理定价。另一方面，国家目前和未来会制定颁布和碳排放相关的多项政策和指导方针，例如发改委、科技部等部门可以通过产业政策和技术标准调整能源结构、产业结构和能源效率；财政资金可以支持绿色发展相关项目，支持碳捕获技术的研发和应用，研究和碳减排相关税收制度；从金融角度来看，相关行业主管部门要引导资金流向绿色发展领域，金融机构应开发绿色金融产品来提供更为高效的融资支持。
唐遥，北京大学光华管理学院应用经济学系副教授，中信改革发展研究基金会研究员。他在加拿大不列颠哥伦比亚大学获得经济学博士学位，2009到2017年在美国的鲍登学院（Bowdoin College）任教并取得终身教职。主要研究方向为宏观经济学、国际经济学和中国企业战略。
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