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卢锋:拜登经贸政策的纠结

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作者|卢锋(北京大学国家发展研究院教授、网易研究局专栏作家)

卢锋

特朗普政府实施以单边主义为特征的激进对外经贸政策,虽对美国国内少数经济指标带来某种改善,却未能实现制造业大规模回流、显著降低贸易赤字、重振美国经济等预定目标,反而显著透支了美国作为超级大国的实力与国际信誉,并对国际经贸关系与全球经贸秩序带来巨大冲击和困扰。特朗普连任竞选失利,部分原因在于新冠疫情冲击及其民粹式治理应对公共卫生危机的致命局限,也显示用单边保护与反建制方法实现重振美国目标注定会南辕北辙并事与愿违。

美国对外经贸政策需要拨乱反正。然而从目前情况看,拜登政府对外经贸政策目标设定与其前任并无本质区别。如延续“经济安全就是国家安全”命题,宣称对外经贸政策始于促进国内产业发展与中产阶级利益,发誓要优先推动制造业回流与充实国内就业,对华经贸政策强调来自中国发展的战略竞争压力等等,都给人以似曾相识与了无新意之感。同时拜登政府又明确认识到需与前任划清界限,在经贸政策领域有望降低单边主义声调而重视多边主义,在处理国际关系时改变四面出击“无差别打击”策略,努力与盟国友国修复关系以共赴时艰。

政策目标与其前任不分伯仲,应对策略又要纠偏更始,由此决定拜登政府对外经贸政策选择要面对难以排解的内在张力与矛盾。如何处理特朗普政府在对外经贸领域一组政策遗产,特别是如何应对回归CPTPP、退出关税战措施、修复WTO争端解决机制等问题,上述左右为难的纠结困境将会很快呈现出来。

拜登经贸政策的纠结(上)

如何应对回归CPTPP

这或许是拜登政府对外经贸政策布局的最为纠结问题之一。积极推进CPTPP前身TPP,是金融危机后奥巴马政府重新评估全球经济与中美关系形势,试图通过主导制定国际规则并借此应对中国经济崛起的重头戏。拜登时任副总统并在国际关系领域素有专长,对TPP政策制定与实施应有某种参与。2016年2月4日美、日等12国正式签署TPP协议,在环保、知识产权保护、竞争规则等降低所谓“边境内壁垒”规则议题上达成一致,甚至还通过一个附加协议对货币与汇率政策加以规范,被评论为具有引领21世纪国际经贸规则潮流的意义。然而TPP由美国与其亚太区域盟国主导建立,同时具有明显的的地缘政治含义,因而又被称作“经济北约”。国内对TPP评论一般比较重视其针对我国战略博弈内涵,同时也肯定在经贸协定具体内容上具有“广覆盖、宽领域、高标准”的特点。

然而奥巴马政府大费周折打造的TPP在2016年大选时受到广泛批评。在以民粹和保护主义相号召的特朗普阵营看来,自由贸易导致美国制造业和就业机会大量流逝,TPP正是要新创规则推进新一波自由贸易,因而不遗余力攻击TPP成为其选战拿手好戏之一,在多年深受全球化竞争压力的中西部“铁锈区”尤其能引发共鸣。特朗普竞选时明确表示,当选后第一天就会废除TPP;甚至民主党总统候选人希拉里也与TPP拉开距离,表示当选后将退出这个她在国务卿任上曾积极推动的经贸协定。特朗普胜选就任后第一周,果然宣布退出TPP协定,使奥巴马政府多年努力结果付诸东流。

考虑到美国在TPP协定谈判中主导作用以及美国市场对成员国的吸引力,人们最初预期美国退出后TPP会平静地寿终正寝。日本作为TPP成员中第二大经济体最初确实曾一度心灰意冷,然而在短暂犹豫后美国之外的TPP-11国决定继续往前走,并在对TPP协定原有内容删繁就简基础上形成被称作CPTPP的新经贸协定。2018年3月11国政府成功签署CPTPP协定,在并在澳大利亚通过批准程序后于2018年12月30日正式生效,成为跨区域范围内第一个面向未来的高水平经贸协定。在这一形势下,特朗普对TPP立场也有所松动。他在2018年1月参加达沃斯峰会时表示,如果有好的内容,他愿意重新考虑TPP问题。同年4月,他还公开要求内阁相关成员研究重新参加TPP的可行性问题。

退出TPP的特朗普政府并非一概反对创建或参与新的区域经贸制度安排,而是要争取美国经济和其它利益最大化的交易条件,从而更好实现其国内政治目标。退出TPP之后,特朗普政府凭借在北美经济区内的压倒性优势,迫使墨西哥和加拿大同意在2017年8月开启北美自贸协定重新谈判,并于2018年10月1日达成取代原先北美贸易协定的美墨加协定。2018年11月30日正式签署的“美墨加协定”,基本框架与TPP高度相似,区别在于增加了一些主要是美国属意的新规则,包括汽车原产地标准、高水平知识产权保护、货币汇率规则与排他性条款等。结果该协定在国会批准环节,罕见获得美国两党大比例共同支持。

目前对于美国而言,参与TPP/CPTPP与四年前比较必要性和紧迫性都有提升,然而重回该协定的难度与阻力却有增无减。拜登政府目前对谈判包括TPP在内的贸易协定采取慎重姿态,拜登本人多次表示在美国获得更多投资前不会签署新贸易协定,然而来自智库与前高官呼吁早做部署并采取行动之声不绝于耳。拜登经贸团队后续相关抉择会有高低不便之感。

回归CPTPP的利益冲动

从美国利益看,回归TPP/CPTPP有多方面利益。从经济利益角度看,亚洲特别是东亚是当今与未来全球经济增长最快速与最活跃区域,美国一直以亚太国家自居并试图在这个区域保持与其超级大国地位相适应的参与度及影响力,缺席TPP/CPTPP显然不符合其目标与利益诉求。2020年底中国等区域15国成功签署RCEP,美国应能感受到在该区域经贸体制层面被边缘化的风险压力,通过某种方式重回TPP/CPTPP改变上述被动局面,应是会受到慎重考虑的政策选项。

从地缘政治角度看,拜登政府以“重建得更好(build back better)”为治国方针,其中“回归(back)”的内涵势必要具体展开为某种重回亚太或印太方针,而强化跟域内国家的经贸联系并塑造规则导向无疑会成为这类区域战略的重要内容。在APEC难以摆脱非正式性并且可操作性不足的背景下,重回TPP/CPTPP并与其区域盟国联手重建规则架构,显然是一个顺理成章的设想和路径。CPTPP某些现有成员以及韩国、英国等已表示希望加入CPTPP的美国盟国,从经济利益、地缘政治与平衡中国崛起压力角度考虑,也会希望美国尽快重新加入。

从对华战略角度看,重回TPP/CPTPP有助于美国实现联手其区域盟国制衡中国目标。这是奥巴马政府投入大量行政资源推动创建TPP的重要意图之一,也是拜登政府目前面临的迫切要求。过去几年特朗普激进强势对外经贸政策包括退出TPP决策,客观上推动了中国参与并发挥重要作用的跨区域经贸规则创建进程。经过多年艰苦谈判,去年底包括中国在内的15个亚太以及澳洲国家成功签署RCEP,又传过来中欧完成双边投资协定谈判消息,此后中国积极谋求加入CPTPP。美国需要紧急应对越来越不利的区域环境,重回TPP/CPTPP要求似乎也就更为紧迫。

回归CPTPP的掣肘因素

最大制约因素可能还是政治压力。美国国内质疑和抵制经济全球化思潮和利益仍有相当影响,重回TPP/CPTPP的政治风险深不可测。一个有意思现象是,美国公众中一般认为对外贸易具有积极意义的人群比例有增无减,但是对区域和多边贸易规则的经济影响则是忧心忡忡。特朗普施政挫折或许对经贸领域极端保护主义或民粹主义主张形成某种制衡,然而2016年大选期间TPP成为众矢之的的民意背景可能仍未发生实质性改变,尤其是特朗普基本盘选民疑惧区域贸易协定立场更难改变。特朗普在2020年大选仍获得7000多万张选票,拜登总统及其经贸团队不可能忽视重回TPP可能面临的国内政治风险。

其次是加入CPTPP在通过国会立法流程上会面临的困难。美国政府行政当局谈成经贸协定后能否得到国会参众两院批准总是存在不确定性。另外一道门槛是2015年《贸易促进授权法案(TPA)》将于2021年7月到期,美国国会能否及时再次授权会直接影响谈判能否顺利启动与推进。TPA意义在于美国立法部门对行政当局提供“经贸协定快速道”授权,即限制美国国会只能对白宫提交的经贸协定进行有限时间辩论,并对通过或否决进行投票表决,而不能对协定文本具体内容进行审核修订,由此显著降低立法部门不确定性从而减少经贸协议谈判进程困难。然而在2015年TPA过期后,一般认为美国国会很快批准新的授权法案困难很大。

再次是鉴于美国政府换届后新任政府频繁推翻前任对外政策承诺的经验事实,即便是CPTPP内部希望美国回归的成员国,对欢迎美国重返的热情也已大打折扣。根据美国智库对相关国家官方人士调查,现在这类CPTPP成员国大都表示拜登政府至少要得到TPA重新授权才会认真考虑支持美国重回。此外,拜登总统早先曾表态不会很快考虑参与经贸协议谈判,如果改弦更张也需对外有个交代。

最后即便拜登经贸团队决定重回TPP/ CPTPP,在操作层面选择什么方式回归或加入,对美方以及CPTPP成员方都会带来左右为难的困惑。双方在相应场景下面临的关键制约因素至少包括:CPTPP成员国大都不希望重新谈判协定条款,从而避免美方提出过于严格的新规则要求,也避免由此需国内重新审批协定带来复杂的程序与政治压力。美方则担心进入标准过低的经贸协定损害其经济利益,并在国内引发负面评价特别是政治对手的责难攻击;另外对美方还有一个不便挑明的微妙约束,就是对其作为习惯于主导规则制定的超级大国而言,纡尊降贵走正常程序申请加入一个成员国总体规模不到其一半的经贸协定,可能会有情何以堪的心态困难。

美国亚洲协会政策研究院去年9月一份报告分析了四种可能重回方式及其各自困难。一是返回原始TPP协议。这个表面上似乎简便易行方案,由于存在上述制约因素,美方与CPTPP成员国可能都不愿考虑。二是美国申请加入CPTPP。对此CPTPP成员方应乐见其成,然而对美国而言CPTPP规则内容不仅比不上美墨加协定,甚至当年TPP包含的某些美方力主引入条款也被删除,因而美国大概不会感兴趣。再说对美方而言放下身段申请加入也有心理代价。三是重新谈判CPTPP。美国对此或许比较青睐,然而部分CPTPP成员国可能会视为畏途。

四是美方暂不考虑成为CPTPP的全面正式成员,而是通过谈判制定阶段性部门规则协议,由此较快启动美国回归进程。这个更为妥协性方案是在进行更加全面谈判之前,美国先与CPTPP国家就某些重要新兴部门展开规则谈判,这些部门或涵盖数字贸易、医疗和其他基本商品贸易,或针对贸易与气候环境关系等问题。这个方案也可以为一些有兴趣加入CPTPP的国家提供参与机会。在笔者看来,这个思路虽也有诸多困难,然而在谈判规则对象上具有选择性,尤其是既可启动进程又可暂时回避正式缔约所需法律程序,成为现实选项的可能性似乎更大一些。

美国的深度纠结

特朗普政府以任性与强势手段,试图通过退出TPP与缔约美墨加重新定义区域经贸规则。然而一定程度拜特朗普政策影响所赐,2020年底以亚洲国家为主体的RCEP协定成功签署,中欧领导人宣布如期完成中欧综合投资协定谈判,中国开始就加入CPTPP积极准备并计划与该协定成员非正式接触,以东亚为主轴的区域主义和经贸体系建设取得突破性进展。如果说十余年前美国主导TPP的设计与谈判意在打造“经济北约”制衡中国崛起,目前看来倒是美国与东亚国家经贸联系面临体制性疏离可能。

美国重回CPTPP纠结在于,拖延决策不作为会坐视经济和战略代价不断增长,很快行动急起直追又面临多方掣肘前途未卜。如何在上述各种方案中取舍,抑或寻求替代策略绕道而行,是拜登对外经贸政策布局的关键看点之一。除此之外,目前中国、美国以及退欧后英国这三个曾经或现实拥有特殊影响力大国,都在考虑如何加入CPTPP经贸协定,这个态势会给未来大国博弈以至全球经贸治理规则演进带来什么新的可能与机遇,也会给人们提供新的想象空间。

拜登经贸政策的纠结(下)

如何处理单边关税遗产?

特朗普政府对外经贸政策单边主义最具特征表现,是凭借美国国内消费市场和进口规模的相对实力,以各种借口对贸易伙伴频繁单边加征关税挑起贸易战。美方加征关税引发对象国报复措施,并纷纷在WTO对美国提出诉讼,对国际贸易秩序与多边贸易体系规则造成严重扰动和损害,引发国际社会的广泛质疑与诟病。拜登政府要回归多边主义与尊重国际规则,显然要尽快全面取消这些关税措施。然而美国新政府难以与前任彻底划清界限,加上某些客观环境条件制约,关税政策“去特朗普化”可能不会那么顺遂简单。

回顾特朗普政府加征关税贸易战过程,先是在2018年初对韩国、中国等国以所谓全球保障的201条款对电冰箱和太阳能板加征关税,接着对包括其欧盟等盟国在内的全球范围贸易伙伴国钢铝产品进口发起232条款调查并以“国家安全威胁”为由加征关税。2018年北美自贸协定重新谈判期间曾再次以国家安全威胁为由宣称将对加拿大、墨西哥汽车征收关税,2019年对日本、德国与韩国等盟国提出类似关税措施威胁。2018年还以墨西哥未有效控制边境非法移民为由宣称要援引“国际紧急经济权力法(IEEPA)”进行关税惩罚。另外作为欧美航空补贴多年争端的最新进展,美国经WTO授权于2019年10月对欧盟空客飞机及葡萄酒、奶酪等加征关税,一年后欧盟经WTO授权又对美国飞机和零部件及它商品加征关税。

针对中国的超级规模关税战,以2018年3月22日USTR发布针对中国所谓不公正贸易措施的301调查报告为标志拉开序幕,2018年7月6日和8月23日先后分两批对340亿美元和160亿美元对第一阶段500亿美元中国进口商品征收关税,并引发中国平行等额报复关税措施。同年9月24日对2000亿美元中国进口征收10%关税,中国随即对600亿美元美国进口加征关税。2019年美国威胁要对中国剩余3000亿美元进口加征关税,并于9月1日对其中第一批约1200亿美元进口商品加征15%关税。此后关税措施虽经调整,然而在2020年初双方达成第一阶段协议后,美国对华商品进口平均关税仍是贸易战之前六倍以上。此外,美国还定点打压中国半导体行业头部企业,将华为、中芯国际、中兴等列入出口商品和服务限制的“实体清单”加以制裁。

特朗普关税战的打击面具有全球性,然而中国是其聚焦的最重要对象,上述对华贸易战规模之大、范围之广、影响之剧,为当代国际经贸关系史所仅见。拜登如诚意拨乱反正,最具有说服力行动应是尽快取消对华关税措施。然而由于美国新政府在对华关系定位上仍将中国看作主要战略竞争对手,日前美国贸易代表办公室发布的拜登政府任内首个贸易议程报告还表示将利用“所有可用的工具”来应对所谓的中国“不公平贸易行为”,因而难以指望美国新政府会很快做出取消对华关税的正确选择。实际上去年12月美国当选总统拜登就表示,他不会立即采取行动取消特朗普与中国于今年1月签署的中美贸易第一阶段协议,其中包括美国对价值2500亿美元的中国输美商品征收的25%关税。今年2月18日美国新任财长耶伦接受采访时表示,“美国将维持特朗普政府时期针对中国商品加征的贸易关税。”

美国关税措施“去特朗普化”在短中期较可能变数,是拜登政府如何处理对欧盟等盟友的钢铝等关税。早先特朗普政府就此进行232条款调查时,美国智库与各界就对以国家安全威胁为借口加征关税的正当性提出质疑。钢铝关税措施虽使美国增加了一定数量就业岗位,但是额外关税的提价效应对下游行业竞争力以及消费者福利带来严重负面影响。根据彼得森国际经济研究所(PIIE)专家研究,钢铝关税措施推动新增8700个工作岗位,然而导致钢材价格上涨9%,使得钢材使用方为每个新出现工作岗位需要额外支付65万美元。美国钢铁业绝大部分工人年工资不到5万美元,平均劳动生产率为18万元左右,通过关税手段在钢铝行业新增一个工作岗位的经济代价,是美国钢铁工人年均工资的十余倍,是其年均劳动生产率的3倍以上。可见从经济上看钢铝关税显然得不偿失。

基于建制派常识与美国全球经贸整体利益观察,对最重要盟友违背国际规则加征钢铝关税不啻自毁长城之举。因而欧盟对拜登政府尽快调整相关政策抱有期待。今年元月27日,欧盟驻美国大使呼吁刚刚就任的拜登政府,立即取消对钢铝征收的进口关税,并努力解决有关飞机补贴的长期争端。2月5日白宫发言人回应:相关政策仍在审查之中。这个虽能说得过去然而略带拖延意味的回应,显示即便对主要盟国的关税战措施,拜登政府也不准备像重返气变协定或重返世卫组织那样简洁明快地纠正错误。

新政府的为难纠结之处在于,除了需考虑与其它政策协调统筹的技术性因素外,即便调整对战略利益比较一致的盟国关税措施,仍会受到国内利益受损群体反对制约,并且在这类场合利益受损的“积极少数”对公共政策会有显著超过其人数比例的影响力。另外,拜登政府强调对外经贸政策需以国内就业与中产阶级福祉为圭臬,对贸易政策影响评估不再把消费者福利与生产者就业效果等量齐观,这些方针取向也会对相关政策选择产生掣肘。

不过有关这个议题的纠结困难或许比较有限,估计拜登经贸团队仍可能会较早考虑退出或调整对欧盟等盟国的关税战措施,作为实施其修复加强与盟国合作关系政策的一个组成部分。相关纠偏政策可能会跟某种专项补贴纾困措施结合,或平行设计推出某个对冲性政策以调和。如果认为取消关税措施动静过大,至少可以考虑通过扩大或放松豁免关税条件,变相达到部分退出关税措施的意图。

修复WTO争端解决机制?

WTO及其前身GATT,与IMF和世界银行一起,被看做战后建立的国际经济治理机制三大支柱之一。WTO首创包括上诉法庭环节在内的争端仲裁机制,使其拥有对成员经济体违反规则行为的独特认定和惩罚功能,从而显著提升了多边贸易规则执行效率,因而曾被称赞为国际经济治理体系的“皇冠上的明珠”。2008年金融危机以后,美国国内对自身经济增长乏力以及外部竞争力相对走弱焦虑感上升,对多边贸易体系尤其是WTO争端解决机制不满与抱怨增加,奥巴马政府分别在2011和2016年以不同借口两次否决上诉法庭法官任命。特朗普政府时期美国WTO政策凸显两方面特点:一是试图通过WTO改革按照美国利益新设和修改多边贸易规则,二是一意孤行持续阻扰上诉法官遴选并导致WTO争端解决机制无法正常运转。

特朗普主政初年美方就在2017年7月WTO总理事会上提出改革问题;同年12月在阿根廷举行WTO第11次部长会议上,美国贸易谈判代表在正常议程之外再次高调提出WTO改革议题,并联手欧盟、日本就WTO改革涉及的经济体制敏感问题发布第一份联合声明。WTO创建后20多年,信息革命与数字化推动产业技术革命拓展深化,全球经济增长格局与国际贸易投资形势都发生深刻演变,这期间WTO规则创新进展滞后于现实经济形势发展,改革必要性确实存在。然而美方倡导的诸多改革具体建议片面体现美国利益要求,或脱离发展中成员国现实经济发展阶段条件,其不合理因素受到包括中国在内很多WTO成员国质疑和抵制。

特朗普政府更具有争议性的WTO政策,是指责WTO争端解决机制的上诉法庭运作存在诸多弊端,并利用WTO决策需要一致同意的规则要求持续阻扰启动上诉法庭法官遴选进程,导致上诉法庭到2019年底因达不到审理案件所需三位法官人数而被迫停摆。依据WTO提供数据,从1995年初到2020年底25年间,WTO成员一共向争端解决机制(DSB)提出了598个案件,除去约四成通过双边磋商得到解决的案例外,356起约六成案件应要求建立专家组进行裁定。进入专家组流程案例中有265个形成专家组报告,其中174起约占66%案件提交到上诉法庭。对WTO争端解决案例数据观察显示,成员国作为起诉方赢得案例概率要远大于应诉方,如美国发起的124起案件胜诉率为91%,而同期被起诉155起案件败诉率为86%。由于通过WTO争端解决机制打官司既耗时又费力,因而提起案例成员通常要在慎重评估案例背景并在比较有把握时才提起磋商诉讼,这从一个侧面显示WTO争端解决机制的有效性。

总体而言WTO上诉法庭对争端解决机制和多边贸易体系有效运转发挥了积极作用。在WTO总共发生不到600起案件中,美国总共发起120多起并取得九成以上胜诉率,可见美国实际上也是该机制最为活跃的利用国并获得利益。当然毋庸讳言,由于规则设计存在不完善与系统运行流弊,上诉法庭和争端解决机制确实存在一些需改进之处,就此而言美国对上诉法庭提出的六点质疑并非完全没有事实依据。然而问题在于美国一再执意阻扰上诉法官遴选同时,并未就如何改进上诉法庭运行方式从而化解争议提出切实和具体建议,也不愿正面讨论与回应其它成员国提出的诸多改革建议,显示特朗普政府似乎要借机取消上诉法庭而不是要改进它。

采取上述极端手段迫使WTO上诉法庭停摆,显然是特朗普政府在贸易规则领域实施单边与民粹主义政策风格的典型表现,并引发WTO成员国的普遍质疑或反感。如果拜登政府对外经贸政策真要回归多边主义与尊重规则轨道,显然有必要尽快解除单边阻扰措施,及早启动上诉法官遴选进程以恢复争端解决机制正常运作。然而实际情况是拜登政府并未立即改正特朗普政府的错误决策以拨乱反正。如3月初发布的拜登政府第一份年度贸易政策议程报告中,仍重复WTO上诉法庭的所谓问题与消极影响,表示在这些问题得到有效应对之前,“美国尚未准备好统一启动WTO上诉机构法官补缺进程”。

拜登政府未能在第一时间让WTO上诉法庭起死回生,背后也有其纠结之处。优先控制疫情与推动经济复苏是一个理由。另外,这个问题对美国国内政治敏感程度虽或低于重回CPTPP以及取消关税措施,然而纠正美方多年政策仍可能被解读为拜登政府在维护美国利益上不够给力而受到压力。更为深层纠结之处可能与美方尚未就WTO上诉机构未来前途拿定主意有关。

近年相关讨论显示,美国有些并非特朗普政策坚定支持者的学者,也基于美国利益并从不同角度主张,未来多边贸易规则体系未来不必保留上诉机构,而应退回到GATT时代不具有严格约束力而主要采用外交程序的争端解决机制。是要采取改进措施更好地遵守1995年WTO争端解决规则,还是回到GATT时代的争端解决方法,抑或用打压上诉机构作为推动美方属意的某些WTO改革议程筹码,拜登经贸团队需厘清这些问题才能亮出如何处理特朗普政府这个政策遗产的底牌。美国相关选择如何与包括中国在内的广大WTO成员国主张诉求互动与博弈,将决定全球多边贸易规则体系的未来演变前景。

2021年3月4日

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