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四大关键词解读“十四五”规划纲要草案中的反垄断

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(原标题:四大关键词解读“十四五”规划纲要草案中的反垄断)

十三届全国人大四次会议3月5日在人民大会堂开幕。

无论是政府工作报告,还是备受关注的“十四五”规划纲要草案,均亮明反垄断态度。

打击垄断和不正当竞争行为,构建覆盖事前、事中、事后全环节的竞争政策实施机制,强化公平竞争审查制度的刚性约束……“十四五”规划纲要草案中对“垄断”出手力度增强,长出了“牙齿”。

关键词1:打击垄断和不正当竞争行为

去年以来,中央层面不断释放反垄断信号。

2020年12月召开的中央经济工作会议强调,“要强化反垄断和防止资本无序扩张”;旋即,阿里、阅文、丰巢遭反垄断处罚;今年2月7日,《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》发布。

此次,政府工作报告和“十四五”规划纲要草案中又提及反垄断。

政府工作报告中再次重申“强化反垄断和防止资本无序扩张”。“十四五”规划纲要草案中对反垄断的表述则更为具体,其中提到,依法依规加强互联网平台经济监管,明确平台企业定位和监管规则,完善垄断认定法律规范,打击垄断和不正当竞争行为。

北京大学国家发展研究院党委书记余淼杰认为,政府工作报告和“十四五”规划都提到反垄断,其实是异曲同工、一脉相承。“主要是为了创造公开、公正、公平的市场环境,防止企业通过不正当的方式获得垄断性地位,行使垄断性定价,从而造成低效率的市场产出,并进一步危害到消费者利益。”他告诉21世纪经济报道记者。

从优化市场环境的角度来看,浙江垦丁律师事务所王琼飞律师认为,反垄断是解决排除和限制竞争问题的重要手段,强化反垄断意味着政府层面会更多的利用反垄断这个法律武器,来消除不公平竞争现象,建立起激发市场活力和鼓励创新的公平竞争机制。

关键词2:支持平台企业创新发展

值得注意的是,无论是政府工作报告中还是“十四五”规划纲要草案中,在提到打击垄断的同时,也提到了支持平台企业创新。

王琼飞认为,鼓励平台做大做强,积极创新,甚至参与到国际竞争,这与防止平台利用强大地位排除和限制竞争,是完全不矛盾的。“反垄断反的不是垄断地位而是垄断行为”,即不反对你做大做强,而是反对利用强大地位排除和限制竞争。

大成律师事务所高级合伙人邓志松从另一个面向做出解读,平台创新离不开公平的市场竞争环境,而反垄断正是维护市场竞争秩序的重要手段。

近年来,关于平台巨头的“二选一”、“大数据杀熟”、未依法申报经营者集中等涉嫌垄断的举报层出不穷。

“这些行为可能产生阻碍市场竞争、损害消费者利益、导致市场上一家独大等反竞争效果。”邓志松说,强化反垄断是为了营造有利于创新的市场竞争环境,通过降低市场进入壁垒、引导企业将资源投入到技术创新和服务改进上,来激发市场主体的竞争活力和创新动力。

关键词3:构建事前、事中、事后的竞争政策实施机制

“坚持鼓励竞争、反对垄断,完善竞争政策框架,构建覆盖事前、事中、事后全环节的竞争政策实施机制。”“十四五”规划纲要草案中指出。

如何理解覆盖事前、事中、事后的竞争政策实施机制?

邓志松向21世纪经济报道记者解释道,我国的竞争政策实施机制包括反垄断和反不正当竞争政策实施机制,涉及事前、事中、事后全环节。

其中,事前包括针对并购交易的经营者集中申报制度和针对行政政策的公平竞争审查制度。前者是指一起并购交易一旦达到申报标准,必须进行事先反垄断申报,并获得审查机关的批准,否则不得实施交易;后者是指行政政策出台之前,必须进行公平竞争审查,只有经审查认为不具有排除、限制竞争效果,方可实施。

事中、事后则包括针对垄断协议、滥用市场支配地位、未经批准实施集中、行政垄断的反垄断调查处罚以及针对不正当竞争的调查处罚。

人民大学法学院教授刘俊海认为,反垄断执法机构的法律角色应以事先预防者和事中监管者为主,事后处罚者为辅。为从源头预防垄断、实现标本兼治,建议《反垄断法》专章规定“垄断行为的预防”。

清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭则特别强调,应将事中的竞争执法提到优先位置,以前的反垄断和反不正当竞争执法,通常以事后监管为主,事中及时叫停的可能性比较小。“这就导致涉嫌违反《反垄断法》《反不正当竞争法》的行为往往会发生很长时间才去规制,对社会热点关切响应很慢,使市场环境受到难以挽回的损害。”

以电商领域的“二选一”为例,京东2015年11月初举报阿里巴巴,2020年12月底才正式立案调查。

关键词4:刚性约束

对于反垄断,此次“十四五”规划纲要草案中的提法长出了“牙齿”。其中明确表示,要强化公平竞争审查制度的刚性约束,完善公平竞争审查细则。

何为公平竞争审查制度?早在2016年,国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,要求建立公平竞争审查制度,以规范政府有关行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。

去年5月,市场监管总局等四部门又发布《关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》。

“公平竞争审查制度仅见于政策文件中,位阶较低。”邓志松直言,并且,当前的公平竞争审查制度的运作,主要依靠政策制定机关自我审查,反垄断执法机构仅仅拥有事后监督权和建议权。

此外,邓志松还指出,审查程序大多是抽象的原则性规定,审查标准流于形式,缺乏可操作性;对于违反公平竞争审查制度的行为,缺少直接对应的法律责任。

这些问题,都反应出公平竞争审查制度很大程度上是一种软约束。

如何加强刚性约束?此前公布的《〈反垄断法〉修订草案(公开征求意见稿)》将公平竞争审查制度写入其中,将其位阶提高到了法律层面,并赋予反垄断执法机关责令实施行政垄断的机关和组织限期改正的权利。

此外,部分省份将公平竞争审查纳入法治政府建设示范指标体系、法治政府考核评价体系。“这些举措都是在强化公平竞争审查的刚性约束。”邓志松表示。

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