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王雍君:“脱贫铁三角理论”

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作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家)


摘要 中国在两代人的时间里成功实现的脱贫伟业所根植的理论基础,可概括为由“独立目标-举国体制-受托责任”构成的铁三角,每角都蕴含了把传统智慧与当代创造结合在一起的中国特色元素,并具有广泛的可分享性。就独立目标而言,“以脱贫促发展”充实和丰富了当代发展理论;就举国体制而言,“为共同利益而深入合作”充实和丰富了当代治理理论;就受托责任而言,“层层落实责任”充实和发展了当代机制理论。未来脱贫道路依然漫长,努力方向应是在乡村振兴战略引领下,从城市优先转向农村优先以促进全面的均衡发展。

关键词 脱贫伟业 独立目标 举国体制 受托责任 经验分享

一、引言

在人类发展史和脱贫史上,中国达成2020年消除极端贫困的战略目标堪称伟大的历史性成就。考虑到改革开放初期10亿人口的极端贫困率高达90%,中国在短时间内完成的脱贫工作比其他任何国家都要多,脱贫规模和受惠人数也更大,以至对全球脱贫贡献率超过70%,比联合国规定2030年实现可持续发展目标—包括消除贫困—的最后期限早了10年。

伟大的脱贫实践需要与之匹配的脱贫理论。科学理论的重要性永远不应被低估,因为它不只是一种连贯且自洽的学说,而且通过引导人类明智行动而具有实践意义。清晰有力的脱贫理论还有助于让世界各国了解、理解和分享中国经验,更好地推进本国和全球范围内的脱贫事业,而中国也因此有机会对全球脱贫与发展事业做出更大贡献。长期以来,中国做得多、说得少,理论总结、提炼与表达的“短板”明显,以至话语权受限良多。在国际竞争舞台上,话语权竞争至关紧要。

为扭转局面,本文基于中国经验概括与提炼的“脱贫铁三角理论”如下:(1)目标独立,即把脱贫作为国家和地方战略中独立且优先于增长、平等和稳定的发展目标;(2)举国体制,即围绕精准脱贫目标创造性地运用举国体制的先在优势;(3)受托责任,即把强式的政治、行政与管理受托责任作为发挥先在优势的关键机制。 

“铁三角脱贫理论”中,目标独立维度指向“做正确的事”,举国体制维度指向“正确地做事”,受托责任维度指向“负责任地做事”。三者高度互补,共同构成人类成功事业的关键条件,一如“天时”、“地利”、“人和”之不可或缺。


铁三角中的每个“角”都有其独特而丰富的理论内涵。目标独立与当代发展理论相连,举国体制与当代治理理论相连,受托责任与机制理论相连。机制理论即关于“如何具体实施”的理论,为“执行力”概念的焦点。与中国脱贫伟业匹配的铁三角脱贫理论,因而综合了发展理论、治理理论和机制理论

二、目标独立—以脱贫促发展 

当代主流发展理论采纳三分法的功利主义发展观,把“发展”概念界定为增长、平等和稳定的结合。增长意味着“蛋糕做大”,平等意味着“蛋糕分享”,稳定意味着两者皆可持续。脱贫目标消失了,或者淹没在平等目标中。 

与当代发展理论不同,中国脱贫伟业明确地把脱贫—消除贫困—作为独立且优先的国家和地方发展目标,从而把“发展”概念的三分法拓展到四分法——与增长、平等、稳定至少同等重要的还有脱贫。

这项拓展有四项重要含义。首先,不应把脱贫与平等—缩小财富与收入分配差距意义上的经济平等—混为一谈。脱贫目标聚焦穷人的生存状况,旨在确保穷人也能过上安稳和体面的生活;平等目标关注贫富差距,旨在确保不超过某个警戒线—通常以基尼系数不超过0.40表达。 

其次,把脱贫视为与增长、平等和稳定平行的目标在逻辑上是适当的,在实践中是必需的。脱贫与其他目标紧密相连,但存在大量的不重叠之处。因此,视脱贫目标平行于或隐含于其他目标在逻辑上无法成立。在实践层面上,中国史诗般改革开放进程的起点正是“普遍贫困”。如果不把脱贫视为既重大又紧迫的优先目标,改革开放和经济社会发展大业几乎无从谈起,也根本不可能得到民众近乎绝对一致的普遍拥戴,最近40余年的巨大成功也很难想象。 

再次,脱贫理应作为“发展”概念的题中之义。把脱贫目标切割开来的发展概念让人无法理喻,特别是在绝对贫困和无产阶级作为大众群体的发展中国家。

基于以上理由,发展的故事首先应被描绘为脱贫的故事;脱贫的范围越广、程度越高,发展越充分。而“充分发展”概念的一项关键含义,就是稀缺资源被充分有效地利用并优先支持脱贫目标的发展。

最后,脱贫发展的催化剂,还是增长、平等和稳定的引擎。中国的贫富差距指数(基尼系数)从2008年的峰值0.491下降到2019年0.465,即为佐证。脱贫努力不仅不会妨碍或抑制增长、平等和稳定,反而构成其重要的支持性条件。在贫困广泛而深刻的社会里,达成有意义的增长、平等和稳定是不可能的。

以上四项含义可概括中国脱贫伟业的理论贡献,即“以脱贫促发展”而对当代经济与社会发展理论做出的贡献,特别适合“后发国家”或“欠发达国家”,其显著特征集中体现为贫困的广度与深度。

冷战结束后,国际竞争进入一个崭新的历史阶段,经济与社会发展的竞争成为全球竞争的主战场。但这场竞争在本质上并不平等,因为包括中国在内的发展中国家的发展起点远低于发达国家。两者间的竞争可类比于轻量级拳击手同重量级拳击手间的竞赛。

在发达国家已经大致解决系统性贫困问题的起点上,发展中国家不得不面对依然十分棘手的贫困问题。贫困的广度、深度和贫困根源的错综复杂,使得发展中国家不得不把稀缺资源大量集中于脱贫目标上,并确保脱贫目标与其他目标的协同推进,其复杂棘手程度远超想象,中国尤其如此。 

可以看到,这项意义非凡的努力及其成效因国家而异。中国因明确采纳“以脱贫促发展”的战略而终成优胜者,其全部精髓在于把脱贫作为发展战略的优先目标,并在举国体制的框架内达成与其他发展目标的高度协同

作为对当代发展理论的创新和贡献,以脱贫促发展大大拓展了发展政策的选择空间,这主要是通过把脱贫目标与平等目标清晰区分开来实现的。在计划经济时代,在贫富差距极小化的意义上,中国成为世界上最平等的国家,但付出了牺牲效率和经济激励的巨大代价,这是“不患寡而患不均”的深厚文化传统招致的难以承受的代价,反映了效率-平等目标间的尖锐冲突。

基于对代价和冲突的深刻认知,以脱贫促进发展的战略明确地把脱贫政策与平等(缩小贫富差距)区分开来。明显的是,中国没有采纳系统的“抽肥补瘦”的再分配政策。事实上,现行个人所得税对富人相当宽松,资本所得的税率甚至远低于劳动所得即为明证。这在世界上相当罕见。此外,中国至今也没有严格意义上的财产税、赠予税和遗产(或继承)税,这些税收明显对富人不利。 

由此可知,中国的脱贫伟业是真正的正和游戏,即富人并未受损却使穷人普遍受益的游戏,这在很大程度上得益于产业扶贫的主流路径选择。在中央政府统一领导下,数目庞大的地方政府因地制宜、因时制宜,创造性地实施了特色各异的产业扶贫,以此把穷人带入可持续的脱贫和发展进程。毫无疑问,中国也向穷人分发现金和提供基本的社会保障,但政府强力推动的产业扶贫起着主导作用。以此言之,中国的脱贫伟业从根本上讲是可持续的

以脱贫促发展的中国经验,也为其他发展中国家提供了可能更契合本国国情的价值观参照和路径选择。

脱贫目标独立并优先根植于三项中国独特的权利观。首先,实实在在的民众发展权优先于西方纯粹形式的人权。民众生活中最根本的问题,不是形式而是实质。中国从对人权概念的实际理解出来,把最关键的人权理解为通过脱贫和发展存活下来,确保过上安稳和体面生活。在新冠疫情中,人们再次见证了西方抽象人权概念的虚伪和代价:让人的生命从属于经济和抽象权利。

其次,集体权利优先于个体权利,区别于西方个体权利优先的自由主义价值观。中国的脱贫伟业涉及的不只是个体权利,更是穷人作为一个群体的集体权利。脱贫目标独立并优先,与尊重集体权利的优先性完全一致。在这里,集体权利即穷人群体的脱贫权和发展权。

最后,实在的脱贫权和发展权是有负荷的相对权利观,区别于西方无负荷的绝对权利观。在相对权利观下,权利总是“负荷着”相应义务与责任。在脱贫伟业中,我们看到了各个层面的责任和义务如何与权利概念协同发挥作用。包括国家、政党、政府、社会、国有企业乃至私人部门在内,几乎所有角色都把帮助穷人脱贫视为自己的某种责任与义务,从而贡献各自的力量。 

此外,脱贫目标独立且优先隐含的“以人为本”的发展观,对发展中国家也具有某种普适意义。世界上很少有国家如同中国那样,把国内生产总值(GDP)的年度增长率明确设定为关键性的政策和政绩目标,这通常被解读为“以物为本”的发展观,招致包括忽视发展质量在内的种种问题。

以物为本或以GDP为本的“效率社会”,似乎不像一个以人为中心的社会。以脱贫促发展有助于引导对穷人生存和生活状况的社会关注,制衡强势的物本发展观,从而有助于塑造和回归以人为中心的社会—我们心目中的理想社会。

特别重要的是,通过把穷人最终带入自我发展进程,以脱贫促发展有助于是彻底更新一种过时的发展观。这种发展观仅仅把穷人视为“应被帮扶的对象”,甚至视为妨碍发展的包袱。中国经验能够表明,在适宜的制度和政策框架下,穷人同样能够对发展做出重要贡献,包括以自己的脱贫致富带动更多的人脱贫致富。这样的故事,一直不绝如缕。

此外,中国经验也能表明,通过产业扶贫和广泛参与把穷人带入自我发展进程的努力,对激发穷人的潜能与希望至关紧要。剥夺穷人发挥潜能的希望无异于绝望。这是因为,给人类和穷人生活提供目的、意义与希望的是工作,而不是再分配。历史上从来没有过通过再分配创造共同繁荣的人类社会。繁荣来自为所有人创造可观而稳定收入的工作—就业机会。因此,把工作纳入目标理应作为经济政策乃至一切明智行动的指导方针。

然而,工作不会自然而然地从自由市场和互利交易中产生,穷人的工作更是如此。国家、政府和社会必须致力拓展穷人的工作机会空间,包括推进大规模的技能培训、系统地消除腐败、对穷人的偏见与歧视,以及保护其正当权益免于任何形式的剥夺。 

三、举国体制—为共同得益而深入合作

中国有着举世闻名的举国体制,其显著特征是把关键的政治与行政权力集中到最权威的机构和国家精英手中。这种体制区别于权力分立制衡的西方体制。

举国体制的先在优势集中体现为强大的顶层设计和集中财力办大事的能力。在某种形式的颠覆性错误得以避免并且微观基础坚实的前提下,举国体制的先在优势将通过适宜的治理框架得到充分发挥,潜在优势也被转换为现实优势。

适宜的治理框架即“为共同得益而深入合作”的框架。除顶层设计和资源动员能力外,举国体制也助于建立“共同利益”概念,并将其转换为基础广泛的社会共识,从而使其得到强化。出于对诱发权力专断及其后果的担心,西方的政治文化宁愿以个体权利概念取代共同利益概念。

这种担心在某种意义上是不必要的。因为共同利益是客观现实。客观现实也包括共同利益因科技进步、人口聚集、全球化等各种因素驱动而被不断强化,无论人与自然的共生关系,还是社会王国中的人际共生关系。共生关系的核心是共同利益,即那种你中有我、我中有你并且无法被独立分割与占有的关系,如同普洒众人与大地的阳光雨露。

与西方的国家和地方治理框架不同,中国的治理框架明确采纳“共同利益”概念作为起点和归宿。脱贫伟业能够表明,中国对“富人与穷人利益共生”的认知水准高于西方,对“脱贫作为社会稳定与经济繁荣关键前提条件”的认知也是如此。由此不难理解,为何中国对“和谐社会”和“小康社会”的追求远比西方深刻。 

在把脱贫牢固地确立为国家和人民的共同利益基础上,中国在过去40年中形成了三层级紧密合作的治理架构,这是发挥举国体制先在优势的一种极具创造性的方式。

联结脱贫的三级治理框架指:(1)顶层的中央政府设定脱贫的国家议程,为全国和其他地方提供明确的方向;(2)底层富有活力的企业家在基层推动脱贫、发展与创新,包括国有企业和私人企业,也包括金融和非金融企业,在某种程度上也包括研究机构和学校;(3)中间层的四级地方政府彼此既竞争又合作形成区域(产业)集群,并充当中央政府和企业的粘合剂。三级治理框架把公共投资和市场机制结合起来,包括对脱贫至关紧要的基础设施进行大胆投资。

三级治理框架根植于举国体制。举国体制赋能中央政府将各类角色团结在一起,确保采取协同应对措施;还赋能中央政府发展一种新的领导范式,即把其他各类角色视为平等伙伴以推进共同利益的范式,以确保大范围地应对挑战和利用机遇。依托适宜的治理框架,举国体制得以对发展和进步产生巨大益处和优势。包括横向转移支付在内,各种形式的地区间“对口支援”即为明证,这在联邦制国家和其他许多单一制国家相当鲜见。

三级治理框架创设了如何使目标与手段匹配的路线图。目标是脱贫,手段是举国体制(以及稍后讨论的受托责任)。脱贫路线图因满足四个条件而使脱贫伟业取得巨大成功,依次为:5-10年的远景规划创设明确的方向感与目标感,决策层熟谙脱贫手段、方式与可得资源,对脱贫作为战略目标和特性(脱贫指标)有广泛且坚定的社会共识,政治和行政组织机构的稳固牢靠。四个条件共同构成了创造性的解决方案,每个都根植于举国体制。 

三级治理框架的精髓集中体现为执政党领导下广泛而深入的社会合作。在推进脱贫伟业的宏大进程中,中国形成和塑造了“合作甚于竞争”的治理框架,与“竞争甚于合作”的西方模式形成鲜明对照。在应对新冠疫情中,全世界都看到了这种模式的巨大弱点。 

尽管竞争似乎更贴近“人类天性”,但共同利益与共同挑战的当代发展意味着人类必须在合作上发力,而在竞争上有所节制。在此视角下,中国模式的潜能和优势得以凸显。 

四、受托责任—层层落实问责

尽管在某些关键领域—公共预算尤其典型—缺失受托责任机制设计,但脱贫伟业却是一个主要的例外。也正因为这个例外造就的强式问责,脱贫伟业得以取得巨大成功。

受托责任(accountability)既作为一种制度安排,也作为一种实施机制。前者根植于委托代理关系,后者根植于委托人对代理人的问责。无关痛痒的问责并非真正的问责。 

真正的问责机制满足四个要素:信息、解释、裁决和惩罚。信息通常始于报告—代理人向委托人报告表明其履职情况与结果的信息,解释指代理人回应委托人质疑以表明其行为正当性;裁决指相关机构裁定其违规与后果,惩罚意味着实施制裁的可能性。 

脱贫伟业中的问责机制完全满足这四个要素。主线是各级主要党政负责人自下而上直至党和国家最高领导人签订正式的脱贫协议—避免了契约不完全和不可实施的正式内部契约,就契约约定的各项脱贫内容和目标定期报告,同时领受新的任务;不合格者不允许提拔、调任甚至解除职务。

如此严明完善以至各级党政官员不敢丝毫懈怠的问责机制,在其他国家和地区甚为鲜见,主要得益于举国体制特有的“以责任制约权力”的政治架构,与“以权力制约权力”—权力分立制衡—的西方政治架构形成鲜明对照

以责任制约权力在中国有着厚实的政治文化传统。中国历史上,统治者与臣民的关系被含蓄地推定为“无限权力-无限责任-无限忠诚”的隐性社会契约关系。臣民认可或默认统治者的无限权力—区别于西方政治哲学中的“有限权力”概念,统治者则把照料好臣民无法自力更生的一切事务当作自己的无限责任,特别是安全和“民生”事务,而臣民则回报以对统治者的绝对忠诚。 

这种政治文化和与之契合的政治架构的合理内核不言而喻。真正的在问题在于三大难题—契约不平等、契约不对称和内部契约—始终无法解决。契约不对称即不平等契约—臣民的地位无法与统治者相提并论。契约关系的精髓是契约各方的“地位平等”。因此,不平等契约并非真正的契约。

契约不对称指臣民承担的契约义务远大于权利,统治者则正好相反。 

最大的问题在于内部契约。政治文化中的“推定契约”全然不同于真实世界中统治者与臣民间的契约。自秦以来的中国古代历史上,这种真实契约根本不存在;存在的只是推定的内部契约—统治者自己与自己的立约。内部契约意味着委托人根本没有问责的权利、机会和渠道,从而使契约无法实施而变异为纸面契约

随着上述三大难题被系统破解,可以看到源自历史深处的社会契约和契约责任有了重大进步,尽管只是脱贫领域。当这项“最佳实践”被确认和扩展开来时,以责任制约权力的政治文化的合理内核将进一步显现出来。

以责任制约权力源自“积极授权”政治制度安排—授予政府广泛权力以利其推进旨在促进共同利益的公共政策,区别于西方“以权力制约权力”的“消极授权”安排。前者与“进取型政府范式相连”,后者与“安全政府范式相连”。

出于对权力滥用的集体记忆和恐慌,西方政治理论把“安全政府”置于“进取型政府”的优先地位。中国的脱贫伟业对此提出质疑和挑战。这有诸多理由。首先,如果某个政党和政府把国家、社会或民众的共同利益作为自己的最高使命,并以可信可靠的治理框架和实施机制全力推进,那么,至少在原则上就不应被视为滥用权力的政党和政府。 

其次,权力滥用和误用的风险虽因积极授权而提高,但强式受托责任和可靠的实施机制有助于将这种风险控制到最低程度。中国脱贫伟业展现的“边干边学”即为明证。“边干边学”即一方面赋予主要党政领导以巨大权力和权威,另一方面对越轨者实施严厉惩罚(反腐运动)

再次,发展中国家普遍不具备西方国家“让政府先安全再进取”的条件。这种按部就班的政治与政府改革进程虽具逻辑合理性,但成功概率很低、失败风险很高,并且“完全等不及”:错失发展机遇进而不断拉大与发达国家的发展差距,导致在国际竞争中长期沦为输家。没有任何一个发展中国家能够承受住这样的代价,中国更是如此。相比之下,“边干边学”要好得多。

最后,脱贫伟业的巨大成功,从结果导向上证明了“边干边学”和“以责任制约权力”是可取的和合意的。 

可取性与合意性也反映在逻辑上和原则上。与“以权力制约权力”的安排相比,“以责任制约权力”的安排使治理者对自己的责任有更宽广的视野,眼光将超过合规(compliance)而扩展到绩效(performance)责任

加诸党政官员的脱贫责任,本质上是绩效责任—约束与引导对脱贫绩效的各个方面担负起真正的责任。可以说,西方采纳了“合规更优先”责任范式,中国采纳了“绩效更重要”的责任范式;尽管两者在实践中都注重了两类范式间的适当平衡。 

在新冠情应对中,人们也可看到两类责任范式的另一个关键区别:民众信任国家能力和政府。中国范式下,民众既相信国家和政府会做出最佳判断—以其专长、专业知识、能力和公正,也信任顶层领导。相对而言,西方范式弱得多。

结语 

脱贫事业永无止境,但程度、方式和战略重点需因应环境变化适时调整。就程度而言,目前的成功主要限于消除绝对贫困,消除相对贫困依然任重道远,返贫现象也不可忽视。就方式而言,目前的成功主要源于持续的高层政治承诺和擅长的“运动战”,改善和强化微观基础—焦点是预算过程和激励机制—依然任重道远。就战略重点而言,目前的成功主要与“城市优先”的发展战略相连,在乡村振兴战略下把重点转向农村地区依然任重道远。 

尽管如此,本文概括和提炼的“铁三角脱贫理论”依然具有指导意义,需要的只是细节上的修补充实而非框架上的转换或改变。这是基于如下信念:无论脱贫程度、方式和重点如何改变,脱贫作为独立目标、发挥举国体制优势以及层层落实责任,总是必需的和重要的,因为它们分别代表了“做正确的事”、“正确地做事”和“负责任地做事”的三个关键方面。

正为系统性贫困本身就是经济体制失败的显著标志,也因为中华民族“恐惧不安稳、恐惧饥饿、恐惧不体面”的历史性集体记忆,还因为脱贫努力有助于促进增长、平等和稳定目标,且因为贫困的定义和标准是动态变化的,脱贫值得永远作为独立且优先的发展目标予以追求。 

因为举国体制根植于中国悠久而深厚的政治文化传统,因为举国体制在共同利益日趋强化的当代背景下具有强大的生命力,还因为举国体制的先在优势提供了国际竞争力的关键来源,举国体制对中国这样的发展中大国而言总是必需的,尽管细节和发挥其优势的方式与方法需要与时俱进。

因为受托责任和问责机制在治理的各个领域都是“必需品”,也因为改进和强化国家对社会的受托责任是发展中国家治理改革最关键的核心命题,所以必须持久恪守。 

假以时日,人们或将最终确信,中国对全球发展做出最大贡献的自信,能够作为普适经验而为各国分享的底气,归根结底来自本文提炼的“铁三角理论”:重大且紧迫目标作为独立且优先目标,充分发挥举国体制的先在优势,以及层层落实的受托责任机制。既然“铁三角理论”的运用能够在如此复杂棘手的脱贫伟业上取得巨大成功,没有理由不相信在其他治理难题上不能取得成功。

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