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王雍君:集中财力“办规划”与乡村振兴——如何发挥举国体制优势?

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作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家)


摘要 举国体制的核心优势在于顶层设计和集中财力办大事。战略性计划与政策框架敲定后,“大事”莫过于堪称第一生产力的规划能力,即关于“正确地做事”和“负责任地做事”的能力,涵盖预算整合、项目排序、项目管理、集中财力和有效问责。这五个关键方面构成举国体制优势的微观基础,决定举国体制优势发挥的程度。公共预算和财政体制改革的核心命题,因而应确立为消除“规划能力短板”同“强式计划、分管体制和组织本位”间的失衡。

关键词 举国体制 乡村振兴 微观基础 规划能力 自主和参与

一、引言 

实践证明,就促进发展、改善民众生活和增强国家实力而言,举国体制卓有成效。甚至在国家穷、民众穷和资源紧缺的计划经济时代,依赖举国体制的两个核心优势—顶层设计和集中财力办大事,中国依然能够在国防和“三农”领域取得举世瞩目的成就。农村水利基础设施建设和基本医疗卫生保障体系(“赤脚医生”),曾被世界银行赞誉为发展中国家的典范。

但随着环境的变化,新的挑战产生了,举国体制亟需与时俱进。最近40余年来,尽管“三农”领域的财政投入依然快速增加,但水利基础设施和农业的国际竞争力衰退,即为明证。在“民以食为天”的国家里,这是非常不正常的。考虑到中国在世界上有着发展农业的得天独厚的自然与地理条件,尤其如此。 

如今,我们已经认识到:快速的城镇化、工业化和科技进步虽为自然的历史进程,但并非解决日益复杂棘手的经济、社会乃至政治难题的灵丹妙药。“乡村振兴”作为重大的国家战略应运而生,可谓正当其时。

诚然,“乡村振兴”只是“大事”的长长清单中的一项。举国体制需要集中财力去办的大事,覆盖医疗卫生、社会保障、公共教育、环境保护、科技进步、产业成长等各个领域,也覆盖各个政府层级,还覆盖诸如城市地下管网维护、更新与升级等诸多紧迫的特定事项。

在一般意义上,国家和地方层面的“大事”可定义为战略性计划和整体的政策框架,以及将其付诸实施的规划能力。

中国是首屈一指的公共投资大国。各级政府随时都在运作数目庞大的公共投资项目库清单,覆盖完工、在建和新增项目。庞大的公共项目形成庞大的公共资产,包括有形资产和无形资产,共同支撑大型复杂的经济与社会体系的运转,也是公有制的经济基础。

在此背景下,项目优先性排序和项目管理成为规划能力的两个关键成分。项目管理覆盖项目生命周期的各个阶段,包括前期筹划、建设、竣工移交和运营维护阶段。

鉴于攸关举国体制的核心优势能否得到充分发挥,准确理解“规划能力”概念非常重要。为此,有必要清晰区分计划(plan)、政策(policy)和规划(programming)的角色与作用。

大致来说:计划解决“做正确的事”。最重要的是战略性计划,比如“中国制造2025”。五年期“国民经济与社会发展规划”也是典型的战略性计划,尽管采用“规划”的称谓。各种战略性计划的核心成分都是资本资产投资计划。资本资产指未来多年受益的资产。这些资产通常被持有而非被出售。 

计划为政策制定确立基础。政策解决“必须做什么(正确的事)”,其权威性和约束力高于计划。

规划解决“正确地做事”和“负责任地做事”。前者关注“方法、方式与手段”意义上的“能力”,后者关注“责任”的可问责性。规划概念因而将“能力建设”和“责任建设”概念融合在一起。若以现状言之,在公共官员群体中全力推进这两大建设,可谓具有划时代意义。

清晰区分部门规划(sector programs)和跨部门规划(across sector programs)很重要。乡镇振兴即为涉及各个政府层级的大型跨部门规划,其成功高度依赖各级政府和各个部门通力协调与密切合作

真正考验举国体制优势发挥程度的是跨部门规划,因为中国的举国体制与发达的分管体制是紧密结合在一起来的,而强式的“部门分管”妨碍跨部门规划的风险很高,从而大大降低了成功设计与实施跨部门规划的概率,即便财力充分也是如此。 

相比之下,部门规划较少涉及部门间与政府间的合作与协调,分管体制构成的先天限制相对较小。可以合理推论,给定其他条件,部门规划的成功概率远高于跨部门规划;或者等价地说,跨部门规划的失败概率远高于部门规划,负面后果与影响也更深远。

为充分发挥举国体制的优势,规划能力门槛因而必须全力跨越,而焦点、难点和重点应始终锁定为跨部门规划—乡村振兴规划非常具有代表性。

消除一种普遍的、由来已久的“天真”可作为第一步:天真地以为只要“敲定”了战略、计划和政策,并且一并“敲定”了资源与资金,就以为可以取得成功和成果。

长期以来,大量公共投资项目的不成功、效果不彰乃至明显的失败与后果,正是这种认知瑕疵(cognitivedefects)的产物。对中国这样的发展中大国而言,稀缺资源的最大浪费和损失,大抵莫过于公共投资的浪费和损失;发展的最大教训,大抵莫过于公共投资规划制定与实施不周和不充分的教训。

规划不周与不充分反映了预算过程的深层脆弱性。缺失基本的预算整合(碎片化)和合理排序是其中的两个关键方面。

二、从预算整合与优先性排序着手

新《预算法》与《预算法实施条例》的核心价值,主要在于创设使公共预算回归公共治理舞台核心位置的法律与法规基础。当代治理文献把公共预算确认为公共政策和发展议程的核心,强调一般情况下不应以非预算手段追求政策目标。在实践中,预算被边缘化、空心化和程式化至今仍很严重,其实质性作用甚至远不及“文山会海”。 

广泛的经验教训表明:如果公共预算不能回归公共治理舞台的核心位置,因而也无法有效地发挥作用,那么,设想治理体制充分有效发挥作用是不可能的,无论中央还是地方层面,无论教育、医疗、农业还是其他政策领域。

为何如此? 

首先,治理需要花钱并且成本高昂。“无需花钱的治理”相对较少。当代治理难题越来越朝向日益困难且麻烦、复杂且棘手的方向发展,这意味着“资源与规划”问题变得无比重要。资源的核心部分是纳税人的钱。若以支出衡量,中国是世界上首屈一指的支出大国—四本预算的支出总额即便剔除少量重复后也超过经济总量的40%。

其次,民主治理约束“花钱须有预算”且预算须经立法机关的批准。预算法定与税收法定因而缺一不可。很少有人意识到,预算文件也是法律效力为一个财政年度的法律文件,因而构成预算法体系的重要组成部分。许多公司也有预算,但公司预算只是内部文件。

再次,支出水平与政府(治理)能力是两码事。一个极端的例子是欧盟。欧盟的公共开支虽然仅占成员国的约2%,但却具有引人注目的政府能力,它规范着所有成员国的生产商、消费者、治理者和公民的行为。作为支出大国和预算大国,中国在“以更少做更多”的治理能力上仍有巨大提升空间。本质上,我们不差钱。我们差的也不是钱,而是确保公共支出对发展做出贡献所依赖的预算能力。 

最后,预算能力的关键方面是“集中财力办大事”的能力,主要涉及项目排序能力和项目管理能力。两类能力的严重不足,目前依然是举国体制优势难以充分发挥的核心瓶颈。此局面亟需扭转。

扭转局面要求公共治理改革从强调计划(做什么)和政策(必须做什么),转向强调规划—正确地做事和负责任地做事。目前的预算文件和投资项目依然缺失受托责任设计—关于“谁就什么对谁负责”的设计,利益相关者和公众因而并不知晓责任指向,更无可能实施问责。无关痛痒的问责—缺失可实施性的纸面问责条款—也并非真正的问责。就现状而言,分管体制“分工负责”这一主要优势,依然远未得到充分发挥。

更一般地讲,扭转局面要求把计划-政策-规划功能有机地整合到公共预算中,焦点是把公共投资项目的预算作为一个完整的、不可分割的整体加以设计,即整合为真正意义上的一个预算(one budget),以确保项目成本、支出和融资未被蓄意或系统低估、高估或忽视,无论资本支出、经常支出还是其组成部分,以及最大程度地降低资金来源的不确定性。

“一个预算”正是决定举国体制的优势可否充分发挥的重要微观基础,虽然很少被意识到。如果说“集中财力”反映了举国体制的巨大优势,那么,微观基础的薄弱就是举国体制亟需弥补的短板

微观基础的薄弱集中体现为预算整合、项目排序和项目管理能力不足,这是规划能力不足的三个关键方面。规划能力不足甚至比“政出多门”和“钱出多门”问题更为突出,尽管它们总是结合在一起。

由于各种原因,预算经常被各种世俗压力拆散,以至无力形成一个预算—其反面是碎片化预算,即顾此失彼、未经必要磨合或仔细权衡、甚至东拼西凑的预算,涉及预算过程的各个阶段。 

许多城市地方管网严重老化失修,即为碎片化预算的直接产物:在制定预算时,也就是在决定如何在“现有设施维护运营—新增投资项目”之间合理划拨预算资金时,没有任何部门和协调性程序进行整体审视和反复权衡。 

结果,现有设施维护不足且不及时、运营不充分成为常态,稀缺资金被优先划拨给新增项目,反映对经常支出的偏见和对资本支出的偏爱,招致诸如盲目投资、债务膨胀、投资效率下降、腐败加剧和项目失败等许多后果,至今如故。 

城市地下管网只是“预算碎片化”问题之冰山一角,但后者在理论上和认知上从未被系统清算。

系统清算要求改革者和学界对“预算整合”概念有确切认知,包括认知到人类生活水准的提升从根本上讲并非依赖科技进步,而是依赖功能和资源整合。 

预算整合涵盖功能整合和资源整合。功能整合即把计划、政策与规划的功能整合在一起。如前所述,计划确定“要做什么”,政策确定“须做什么”,规划确定“如何做”和“如何问责”。在真实世界中,任何一个都不能单独发挥作用—这意味着它们必须被整合在一起。预算就是理想且可行的整合工具,也是建立优先性排序的基本方法。 

在实践中,预算与计划、政策、规划间的脱节由来已久,成为制约举国体制优势发挥的微观瓶颈。举例来说,由于种种原因,各部门在编制预算时往往置计划于不顾。预算和计划由不同部门、不同的人、基于不同的动机并采用不同的方法制定,而且关注和理解“预算必须紧密衔接计划”的人少之又少,执行过程缺失必要的部门间与部内协调更是家常便饭。

微观瓶颈还体现为缺失支出整合,即“需要花多少钱”与“有多少钱可花”之间的反复磨合,覆盖公共投资项目生命周期的各个主要阶段,焦点是资本支出与经常支出及其融资间的整合,也包括两类支出内部成分间的整合—焦点是比例关系的适当性。

经常支出内部成分间的整合涉及薪金、商品与服务购买支出、非资本性转移支付。服务购买支出进一步包括租赁、会议、差旅和非资本转移支付。

资本支出内部成分间的整合涉及土地、建筑物、其他固定资产、无形资产、政府存货和资本性转移支付。与经常支出一样,每类资本支出都有相应的融资来源,包括税收、非税收入、债务和外部援助和以前年度结结余资金。

满足功能整合、资源整合和中期概算的预算,即本文定义的“一个预算”。与组织本位的预算(“基本预算”)不同,公共投资项目的生命周期大多在3-5年或以上。因此,在考虑关于“是否纳入预算”的预算决策时,一开始就对现在和未来各年“需要花多少钱”进行中期概算总是必需的,至少包含项目竣工后1-3年的成本、支出和融资(来源与确定性)概算。然而,目前的预算实践相距尚远。

微观基础的薄弱也反映为项目排序能力不足,导致投资项目选择与排序的盲目性。主要原因可追溯至项目和相关法律法规的碎片化,比如《农业法》强调农业支出优先,《教育法》强调教育支出优先。这些“部门法律”往往相互冲突,包括与《预算法》与《预算法实施条例》间的冲突。

主要原因还包括各个政策领域之间缺失必要的联系。明显例子是:乡村振兴高度依赖精心设计与实施“乡村振兴预算”,包括清晰合理的优先性排序,比如农田保护、农地流转还是培训农科人员优先?

然而,现行部门预算体制下的“部门排序”与此直接抵触。可以预言,如果不能把当前“各自为政的部门预算”整合为“大部制预算”,作为乡村振兴战略重要微观基础的“跨部门排序”将依然困难重重

“分管”乡村振兴战略的部门至少包括农业、水利、科技、国土、环保、教育和医疗卫生等部门。现行分管体制下,这些部门“各编各的预算”,预算审批和执行同样“各自为政”。

麻烦随之而来:部门优先性排序不同于乡村振兴战略依赖的优先性排序。局部合理的优先性排序,若置于整体或全局考察,就变得全然不合理了。现状正是如此

可以预言,如果不能把相关的全部财政资金来源集中下沉到地方财政部门,并在中央和上级政府指导下由地方政府实施自主性和参与性极强的统筹规划,同时把各自为政的现行部门预算整合为跨部门的“大部制预算”,乡村振兴战略的前景将充满不确定性,成功概率也将大大降低。

成本效益分析有助于纠正现行排序机制的缺陷,因为它可以为政策选择提供信息。然而,即便严谨可靠的成本效益分析也有局限,包括不能对不同部门的项目进行优劣比较,因而不宜作为政策选择和预算决策的依据—只宜作为参考

鉴于此,本文提出三类实用性和合理性很强的排序机制—逻辑排序、风险排序和近忧-远虑排序。每个机制都可直接作为政策选择和预算选择的主要依据。

逻辑排序基于“有些项目在逻辑上必须先做或同时做”,因为它们具有很强的关联性和互补性。在乡村振兴规划中,道路、供水、信息与通讯等基础设施必须先行,即为明显例子。由于缺失必要协调,分管体制“以组织本位切割规划本位”的风险极高,成为制约举国体制优势的关键瓶颈

实践中的典型症状是:各部门按“分管原则”制定的部门规划往往“脱离实际”,招致大量负面后果。切合实际要求采纳打破部门界限的整体规划,即充分考虑关联性和互补性的“大部制规划”

风险排序按照风险的相对严重程度(=风险概率*风险后果)进行项目排序,严重程度最高的项目先做。严重程度可依据预期风险损失分为五个等级:灾难级—可能导致死亡或损失,危机级—可能导致严重伤害或损失,严重级—可能导致一般伤害或损失,边际级—可能导致轻微伤害或损失,轻微级—很可能不会导致伤害或损失。

近忧-远虑排序遵循“现有项目优先于新增项目”的原则排序,这意味着预算资金应被优先划拨给现有高价值项目的维护和运营,剩余部分才划拨给新增投资项目。为此,采用集中性基线筹划(baselineprojects)程序全面升级中期财政规划,辅之以仔细评估现有-新增项目的相对社会回报率,可谓至关紧要。

以上三类确定优先次序的方法—大范围的排序标准—既应是系统的,以确保各部门和各级政府的评价方法至少大致相同,从而可以进行比较;亦应是全面的,以确保可广泛应用于各类投资项目,无论现有还是新增项目,也无论部门项目还是跨部门项目。

项目优先性排序还涉及确立“禁止进入项目排序清单”的规则。一般地讲,可预见的项目生命周期成本没有被严谨核算的项目,以及20%左右的项目资金来源尚未确定的新增项目,不应纳入排序,也不应允许施工。

近年来,相关文件强调采用成本效益分析、最低费用选择法等分析工具,帮助建立优先性排序。然而,分析工具不能代替决策规则的作用。项目排序正是这些决策规则的结果。

三、项目管理瓶颈制约举国体制的优势 

项目管理能力不足对举国体制优势发挥的制约,并不亚于预算整合和项目排序的缺陷。由于各种原因,特别是招致利益扭曲原则的强大世俗压力,投资规模被重视的程度远超项目管理—投资效率的关键来源。对于中国这样的投资型大国而言,长期来看这堪称致命伤。可以说,不彻底解决投资管理与投资效率问题,就不可能有真正的“高质量发展”。

投资管理涉及投资项目生命周期的各个阶段,主要包括前期筹划、中期建设(施工)和完工后维护运营,涉及大量“一环套一环”关联性和互补性事项,以至一个环节跟不上、其他所有环节都受连累。

巨大的连锁效应意味着部门间和部门内部的密切协调至关紧要,底线是计划部门、预算部门和支出部门间的协调,以及支出部门内部对接计划部门与财政部门的下属机构间的协调。许多项目还涉及政府间乃至政府与国有企业间的协调。但在强式分管体制下,协调失灵成为常态。这就不难理解为何实践中往往问题成堆:工期延长、成本超支、支付拖延、预算调整、质量堪忧、投入-产出效率偏低、偿债压力沉重、维护不及时、运营不充分、腐败与寻租…… 

时下的“经济学表达”明显偏向“高大尚”或“热点”,脱离实际严重,以至很难把中国经济社会实践中的“微观基础薄弱问题”客观真实地呈现出来。本文关注的预算整合、项目排序和项目管理问题尤其突出,三者集中反映了规划能力—“把事做好”的微观能力—严重不足的现实。就发挥举国体制优势而言,微观基础的重要性也不亚于顶层设计,但常被忽视。

系统提升项目管理能力涉及诸多困难而复杂的任务,但把焦点锁定为成本控制、进度控制与预算调整是适当和必需的。当务之急应是建立“项目成本-进度-预算偏差控制与报告系统”,将其作为预算执行过程的固定组成部分。 

该系统依托三个核心公式全面强化与改进项目管理。(1)预算容许值=项目工作量进度*年度预算;(2)工作量进度偏差=预算容许值-已完工预算值,负值表示进度延迟导致的超支,正值表示进度提前导致的节约;(3)成本偏差=预算容许值-已完工实际值,负值表示超支,正值表示节约。 

超支或节约意味着需要进行预算调整,在超过某个临界点时意味着需要修改原定预算。为此,有必要附加以下两个公式:(1)进度绩效指数=预算容许值/已完工预算值,小于1表示进度延迟,大于1表示进度提前;(2)成本绩效指数=预算容许值/已完工实际值,小于1表示成本超支,大于1表示节约。

工作量进度延迟导致的预算追加=原定总预算/进度绩效指数-原定总预算;成本超支导致的预算追加=原定总预算/成本绩效指数-原定总预算。

除了成本超支和进度延迟外,恶劣天气等偶然因素也会导致项目预算执行偏离原定预算,但在偶然因素消失后项目会自动按照原定预算执行。在这种情况下,原定预算无需修改,但预算调整仍有必要,公式为:预算追加=[原定总预算-(预算容许值-实际成本)]-原定总预算。 

如果预算执行偏差的原因并非执行不力,而是原定预算对成本与进度的预算制定不合理或脱离实际,则:预算调整=[(原定总预算-预算容许值)/临界绩效指标+实际成本]-原定总预算。临界绩效指数=进度绩效指数*成本绩效指数,小于1表示超支,大于1表示节约。 

临界指数上限位于1.4-1.6、下限0.6-0.4之间,说明实际成本严重偏离预算,应给予严重警告,并立即采取调整措施以确保回归预算的轨道;临界指数上限高于1.6,下限低于0.4,说明预算“不靠谱”,需要调整预算以适应现实情况的成本开支。

以上公式堪称“项目管理”概念的精华,如果将其转换为约束性的项目预算执行过程的固定组成部分,将在宏观上产生巨大的放大效应,即全面提升项目管理能力的效应。 

这种似小实大的“改革红利”,至今极少被意识到,无论学界还是实践领域。大至一个国家、社会和民族,小至一个投资项目,最重要和最值得费心思量的大问题,多半是那些“看不见、想不到、未去做的事情”。 

四、为地方“自主性-参与式规划”创造条件

乡村振兴虽为国家重大战略,但本质上却属于贴近民众、基层和社区的大型综合性规划,具有极强的地域性、跨部门的关联性和互补性。

由此引申出举国体制的一个重大问题:就地方性规划而言,采用“条条主导”的纵向模式还是采用“块块主导”的横向模式更好?

在这里,历史深处的忧虑再次呈现:如何使政治与行政组织架构同举国体制的特征性优势协调起来?自秦以来的最年两千多年中,“条块矛循”和“条块协调”一直是主导中国社会、经济乃至政治命运的主线。 

强式“分管体制”虽然有助于纵向控制,但在当代背景下却与规划本位要求的强式横向模式产生了严重冲突。处理这个冲突的方式在很大程度上决定了举国体制优势的发挥空间与程度。 

条块矛盾的本质是“纵向控制与横向规划”间的冲突。中国作为大型单一制国家,基于包括国家统一和政治稳定在内的许多高可信度理由,某种程度的纵向控制总是绝对必要的,无论政治、社会还是经济和财政控制。

但问题还有另一面:在缺失充分有效的协调机制与程序的情况下,纵向控制妨碍横向规划的风险很高。从长远看,没有任何一个国家、社会和经济体能够长期承受这样的代价。 

可以认为:在单一制国家制度框架下,最优且可行的方法就是通过转换纵向控制方式,把“地方性规划”的自主权完整地交给地方政府。 

转换控制方式旨为地方自主性规划创设条件,同时不至于弱化纵向控制力度。在某种协调性制度框架下,兼容纵向控制与横向规划是可能,也是必需的。 

“必需”是因为就攸关地方民众、基层和社区利益的地方性规划而言,“上面的规划”—纵向控制下的部门规划—至少看起来往往“不是那么回事”,原因主要包括:技术专家们的专业知识或许充分,但通常缺失因地制宜、因时制宜的地方性知识;即便规划设计或实施“弄砸了”,也很难对部门官员问责,这会反过来诱发道德风险。

更重要的原因是:部门的“局部视角”与地方和民众的“整体视角”不一致,在缺失协调时这会带来严重问题—局部视角取代整体视角。

地方性规划之所以高度依赖地方层面的横向协调,源于其本质上的横向关联性和互补性。在乡村振兴例子中,可以看到乡村经济、社会、科技、环境、文化、基础设施等诸多“乡村元素”,几乎都框定并关联在特定地域(乡村)上,客观上要求打破部门界限,在地方层面上进行自主的统筹规划,才能促成“地点繁荣”。由于缺失必要的协调,纵向主导的分管体制明显力有不逮。

可以合理推论,遵循以下五项基本原则的地方性规划—典型地如乡村振兴规划,成功概率最高。 

基本原则1:地方自主规划。上级政府和部门的角色应是宏观指导者、技术援助者、标准制定与监管者以及资源提供者

基本原则2:民众广泛参与。大量事实与经验教训表明,没有民众广泛参与的任何地方性规划,失败风险很高,部门主导的地方性规划尤其如此。目前某些地方运作的治理机制已经包含了参与,可概括为“党委领导、群众提议、政协商议、人大审议、政府办理”的纵向-横向融合式机制。然而,把民众参与界定为“提议”是远远不够的。有效参与概念根植于全过程的广泛参与,尤其应包括赋予基层民众某些重要的决策权和否决权。 

目前盛行的专业公司(劳务报账与交税)机制和招投标机制,严重妨碍村民参与,亟需转换为“村民委员会直接组织当地村民实施项目”的机制,尤其是总投资低于某个临界值(比如200万元以内)的单个项目。前两类机制诱发大量的舞弊、腐败和资源浪费,而村级组织和村民却无力监管,并且极大地压缩了当地村民的就业与参与机会。结果,原本与村民利益和乡村发展息息相关的乡村振兴,变异为与自己无关的“别人的事业”。 

基本原则3:能人带动原则。许多地方的基层治理机制严重退化,以至乡村规划在很大程度上处于“未激活的沉睡状态”。缺失“把能人推上去让其激活并推进乡村规划”的机制,正是重要原因之一。能人带动原则对扭转时下“谁也不想担责”的不正常局面非常重要。 

能人指有强烈的乡村振兴意识、组织协调能力强、具备专业水准且阅历丰富的人。能人可以是体制内的某个官员,也可以是体制外的某个村民,两者都足以担当启动乡村振兴进程的“大咖”。由于缺失推举能力的机制,可以发现许多乡村“什么不都缺”,但自主性-参与性规划依然处于沉睡状态。 

基本原则4:有效激励与素质提升原则。目前基层治理的组织机构大致健全,但其中的“能人”大多把时间和精力放在自己的事业(赚钱)上,而不是服务于组织的职责上。多数“村官”的综合素质也达不到乡村振兴事业的要求,亟需通过各种途径提升。 

基本原则5:政策连贯性原则。乡村振兴为庞大的系统性工程,在国家、地方和民众层面上都极具战略意义,确保“一届接一届”地坚持不懈至关紧要。

以上五项原则根植于如下理念:支持地方自主性-参与式规划的体制机制设计,应作为发挥举国体制优势和乡村振兴战略的关键一环

这种支持性的“体制机制满足三项条件。首先是废除“切块拨款”的预算机制,该机制在预算批复阶段把预算“切块”给主要支出部门,由其分配给下属机构或其他单元。改革后的机制是:财政部门在预算准备早期阶段向部门和机构颁布详细和严格的支出限额,并且根据工作量进度把资金拨付给收款人。 

其次,财政资金和预算拨款由财政部门实施集中化管理,以确保支出部门“管事不管钱”。 

最后,上级对下级的转移支付至少提前1-3年确定下来—误差不应超过20%,以增强资源流量的预见性—这是有意义的规划概念的基本前提条件。理想情况下,上级政府应公布未来5年下级政府可得到的转移支付,计算公式应广而告之,表明金额浮动的上限与下限,并公开超出上下限的金额变动所伴随的后备方案。 

现行转移支付已经严重异化为弥补下级财政赤字,从而丧失了支持“地方自主性-参与式规划”所要求的预见性和可控性。其他重要特征和功能也很弱,包括效率、简明(目标导向且无法操纵)、公平(考虑输家和赢家)、成果联结、资金使用的灵活性、可承受性(配套要求),以及公民意见融入设计。

更一般地讲,支持地方自主性-参与式规划要求全面的财政自主性安排,包括在在较高程度上独立确定支出水平和预算结构,以及较高比例的可预见的可控收入—不同于“可支配收入”。

其他“高级”要求包括:目的地规则取代产地规则、所得来源(价值贡献)地规则取代注册地规则的税收分享,避免进口环节增值税由进口发生地分享以及出口发生地分担出口退税。 

由于不满足这些条件,现行“税收划分”典型地属于缺失自主性的安排,一如规模庞大的转移支付。“支出划分”与此类似:几乎没有基于成本量化从而难以判断地方收入是否充分,加剧了“某年给某地多少转移支付”上的武断性和可操纵性,进而损害“有多少钱可花”的预见性和地方自主规划能力。 

五、以规划预算整合组织本位与规划本位

组织的力量是强大的,因为资源和权力大多在组织层面展开。除了人力和物力外,现代社会还将大量纳税人支付的现金资源通过预算投入公共组织。以此言之,公共组织的“吸金能力”与商业组织相比毫不逊色。 

包括在中国在内,目前多数国家仍以组织群(organization chart)作为决策单元,即以组织作为资源配置本位的政策和预算决策单元。预算资金被拨付给组织(“部门”和“机构”),由其花钱和定期编制结构化的预算与财务报告。 

然而,强势的组织本位具有弱化规划本位的高风险,因为它导致资源配置的注意力从规划移开,尽管规划才是配置决策的“正确焦点”。全球化、区域化和地方民主的发展,日益要求把以组织为中心模式,转换为以规划为中心组织公共服务生产与交付的模式,快速科技进步也为此创设了极大便利。 

更一般地讲,要想经济地、有效率地和有效地生产与交付公共服务—建设服务理政府,把组织中心模式转换为规划中心模式是必需的。政府的本质是服务人民—以合理成本交付人民偏好的公共服务。公共投资项目的最终目的也是如此:投资的直接目的是获得相要的资产,而资产的核心价值集中体现为支持服务生产与交付。易言之,如果庞大的公共资产未能充分发挥服务功能,其价值将被大打折扣。 

首先,组织本身不能自证其预算申请和支出的合理性。举例而言,“农业部”这个组织名称,并不能作为其申请年度预算的合理依据,无论申请多少;合理依据只能来自其负责或与其他部门共同负责的相关规划—包括“乡村振兴规划”,具体地讲,只能主要以这些规划的目标成果(outcomes)、目标产出(outputs)和产出的标准成本(standard cost)证明其合理性。 

其次,组织本位的决策规则具有忽视政策目标和绩效(performance)的倾向。相比之下,规划本位的决策才能将支出要求(预算申请)转换为产出诉求—公共服务生产与交付的诉求。当代绩效管理根植于如下核心理念:关于“什么是合理支出水平”的讨论,只有明确联系到产出与成果的成本才有意义,规划本位与此非常契合。

理论上,组织本位的“保运转”也可视为产出与成果,但也可能是社会价值无多的产出与成果。如果某个机构本身没有存在价值,尤其如此。

最后,规划的语言才是普通民众也能“听懂”、因而最适合民众参与的语言。相比之下,大众很难知晓和理解组织的语言—比如“农业部某年花了1000万元”;如果采用规划的语言—比如“乡村振兴规划某年花了1000万元”,情形就要好得多,因为公众能够观察和评估这些经费的产出—比如垃圾处理数量和道路建设里程,并且因与自己的利益相关而有如此行事的动机。与“规划的产出”不同,甚至专业人士也很难观察和评估“组织的产出”—组织因而有如看得见投入却看不见产出的“黑箱”,也缺失如此行事的内在动机。

由此可知,资源配置的决策规则基于组织本位还是基于规划本位,在配置效率和服务人民的方式上,将产生截然不同的结果。与组织本位相比,规划本位的决策规划更贴近人民,因而能更灵活地反映民意,进而更有助于发现更好地服务人民的方式。

然而,现状并不令人乐观:组织本位全面压倒规划本位,因为即便某个组织没有生产、交付或达成起码水平的产出或成果,仍有极高的概率获得大额预算拨款,尤其是强势组织。众所周知,组织本位的投入预算明显有利强势组织。 

规划本位同组织本位间的冲突与失衡,尖锐地提出了举国体制如何发挥优势的一个关键问题:把资源配置重心从组织本位转向规划本位。情势的不利发展使此举变得日益重要和紧迫,扶贫即为明证:假如大幅削减比重过高的“工作经费”(机关运行经费),并将其转移到扶贫项目上,中国的扶贫事业取得的成就还要大得多,而代价将要小得多。 

多年来,我们间歇性地不断推进“机构改革”和“转变政府职能”,包括考虑和局部采纳“大部制”模式,但一直没能把注意力集中到最正确的方向上:如何在部门分管和政府分级管理的“分管体制”下,矫正强式组织本位与弱式规划本位的严重失衡问题。如今,以公共投资驱动发展的格局仍未发生根本变化,但“真正花在项目的钱”依然处于低位,大量资金消耗在“工作经费”和各种形式的“跑冒滴漏”上。 

许多国家采用了某种形式的大部制,作为调和组织本位与规划本位间冲突的“极端”方法,包括把计划部并入财政部(韩国和智利等)。中国也采取过类似办法,比如合并海域管理机构。然而,大部制的成功依赖一系列前提条件,比如财政部门具备计划功能所要求的种种专业能力。

其实,关键问题并非机构分设,而是强式分管体制和组织本位招致协调失灵的可能性。从组织本位转向规划本位要求密切协调,包括部门间和部内协调。 

易言之,只要协调是充分的,整合组织本位和规划本位的努力有较高的成功概率,这样的预算体制称为规划预算(programbudgeting),旨在确保组织本位从属规划本位—堪称决策规则的革命性变化,既消除了投入预算忽视绩效的缺陷,又撇开了产出/成果预算—严格意义上的“绩效预算”—的极高实施门槛,对中国和其他发展中国家尤其合适。

现行部门预算采用“基本预算”和“项目预算”的结构,前者按组织本位配置资源,后者按规划本位配置资源,因而属于“组织-规划”本位的平行结构。平行结构具有先天性缺陷,因为两个本位间的健全关系并非“平行”关系,而是“从属”关系—组织本位从属规划本位。

从属关系的确切含义是:“工作经费”或“机关运行经费”的核心价值与合理性,不能单独由“保运转”得到直接证明;只能由其对特定规划目标—产出与成果目标—的贡献得到间接证明,无论规划的性质与类型如何。

易言之,即便目的是“保运转”,亦应通过精心设计“行政管理规划”予以追求,包括清晰鉴别由特定“成果-产出-投入”表达的结果链。 

把“基本预算”和“项目预算”整合为规划预算,因而是部门预算改革的必由之路。基于发挥举国体制优势要求采纳规划本位的决策规则,就是如此。

与组织本位的投入预算不同,规划预算的显著特征—也是其显著优势,在于确保支出配置联结政府政策目标,而非按机构(组织本位)组织和决定支出配置。在规划预算体制下,预算申请基于资本支出和经常支出的划分。经常支出仍由部门/机构决定,但已联结特定规划上和规划目标,这与现行“基本支出预算”大不相同。

结语 

举国体制的核心优势在于集中财力的强大能力和出色的顶层设计,但优势发挥程度主要取决于消除微观基础薄弱的努力与成效。

微观基础薄弱集中体现为规划能力不足,即“正确地做事”所要求的预算整合、项目排序和项目管理的微观能力的不足,以至财力难以集中于社会回报或优先级更高的用途上。强式计划、分管体制和组织本位的结合,使情形变得更为复杂棘手。 

扭转局面要求公共预算和政府间财政体制改革集中精力解决最紧要的问题:强化地方自主性-参与式规划。相关努力至少包括:转移支付设计为地方可预见可控收入,转移支付资金集中下沉至财政部门,发展有效的资金监管和民众参与机制,以及对地方财政亏空(账面平衡实际赤字)问题予以足够地重视。

学界声音亦应从跟踪热点和隔靴搔痒,转向深究真正的问题和严谨分析。

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