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央行《非银行支付机构条例》征求意见:强化支付领域反垄断,还提到“拆分”

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1月20日,人民银行官网显示,人民银行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》),现向社会公开征求意见。

人民银行表示,近年来,支付服务市场快速发展,创新层出不穷,风险复杂多变,机构退出和处置面临新的要求。总体看,为适应市场发展、对外开放和强化监管需要,迫切需要加快推动出台《条例》,提升支付机构监管法律层级,进一步规范支付机构合规经营,维护支付服务市场健康发展。人民银行会同有关部门在深入调查研究、总结实践经验,并认真听取有关方面意见的基础上,起草了《条例》。

在起草思路方面,一是坚持功能监管的理念。强调同样的业务遵守相同的规则,避免监管套利和监管空白。二是坚持机构监管与业务监管相结合。按照“先证后照”原则,对支付机构实施机构监管,同时对支付机构业务经营、关联交易等实施全方位监管。三是坚持穿透式监管。加强对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管。

招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼在接受21世纪经济报道记者采访时表示,近年来,我国支付市场发展迅速,银行支付和非银行支付齐头并进,支付方式和产品推陈出新,支付服务水平不断提升。但在业务快速发展过程中也暴露出一些问题,一些非银行支付机构互联、直连,通过银行违规进行跨行清算;部分机构“无照驾驶”,未经许可非法从事支付业务;违规经营、挪用客户备付金等风险事件也时有发生。这些违法违规行为,扰乱了金融秩序,集聚了金融风险,侵害了金融消费者合法权益。

在此背景下,2010年,中国人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》,开始对支付机构开展支付业务进行规范。2016年4月份,中国人民银行等14部委联合发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》,10月份国务院办公厅公布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》,整治支付市场乱象被列为重要内容。2017年以来,央行和相关机构更是从备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面密集出台文件,全方位出击,“严监管”和“强服务”结合,打出了清理整治支付市场的组合拳。

“但是,由于上述制度文件属于部门规章,层级较低,威慑力不够,难以完全满足对支付清算市场的监管需要。因此,央行牵头起草了《非银行支付机构条例(征求意见稿)》。”董希淼表示。

支付产业网创始人刘刚表示,把支付行业十年以来的各种规章办法集为一体,更有利于合规导向。

将支付业务重新划分为两类

在起草说明中,人民银行表示,《条例》遵循公平竞争、实质重于形式、普惠金融的核心监管原则,按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即,按照资金和信息两个维度,根据是否开立账户(提供预付价值)、是否具备存款类机构特征,将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类,以适应技术和业务创新需要,有效防止监管套利和监管空白。

本条例所称非银行支付机构,是指在中华人民共和国境内依法设立并取得支付业务许可证,从事下列部分或者全部支付业务的有限责任公司或者股份有限公司:(一)储值账户运营;(二)支付交易处理。

具体来说,储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值,根据收款人或者付款人提交的电子支付指令,转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下,根据收款人或者付款人提交的电子支付指令,转移货币资金的行为。

一位银行人士告诉21世纪经济报道记者:“很简单,前者有账户,后者没有账户,比如用户在支付宝有账户,还有余额,就是储值运营账户。”

刘刚表示,重新划分业务类型,放弃原来的三分法(预付卡、银行卡收单、网络支付),变为现在的两分法(储值账户运营和支付交易处理),更为科学。刘刚进一步解释道,“原来的三分法,特别是网络支付分得就更细,比如数字电视、互联网支付、移动支付等等。这是按照工具划分的,但很多工具最后会消亡。对比之下,两分法逻辑更为科学,划分主要是看有没有预付价值,账户里面有没有钱。账户里面有钱就是第一种(储值账户运营),没有就是第二种(支付交易处理),只做支付数据交易。“

此外,储值账户运营和支付交易处理两类业务的具体分类方式和规则由中国人民银行另行规定。

在资本实力要求方面,非银行支付机构注册资本最低限额为1亿元人民币。中国人民银行根据审慎监管原则分别确定从事储值账户运营业务和支付交易处理业务的非银行支付机构的注册资本最低限额,以及注册资本与业务规模的比例要求。注册资本应当是实缴资本。

强化支付领域反垄断监管措施

毫无疑问,“强化支付领域反垄断监管措施”,是最浓墨重彩的一笔。

在起草说明中,人民银行表示,《条例》以强化金融监管为重点,以防范系统性金融风险为底线,丰富监管手段。一是强化支付领域反垄断监管措施,明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准,维护公平竞争市场秩序。二是规范人民银行的检查权和检查措施,保障人民银行执法权的有效行使。三是明确支付机构股权质押、开展创新业务、重大事项变更等情况须向人民银行备案等监管要求。

在公平竞争要求方面,非银行支付机构不得开展不正当竞争,妨害市场公平竞争秩序。

在市场支配地位预警措施方面,非银行支付机构有下列情形之一的,中国人民银行可以商国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警:(一)一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一;(二)两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一;(三)三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。

在市场支配地位情形认定方面,有下列情形之一的,人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位:(一)一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一;(二)两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二;(三)三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。

有前款第二项、第三项规定的情形,其中涉及的非银行支付机构市场份额不足十分之一的,不应当商请国务院反垄断执法机构审查该非银行支付机构是否具有市场支配地位。

在市场支配地位监管措施方面,非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则,严重影响支付服务市场健康发展的,中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

第六十四条规定,非银行支付机构实施垄断行为的,由国务院反垄断执法机构会同中国人民银行依据有关法律法规进行处罚。

董希淼认为,《条例》界定了非银行支付相关市场,明确了市场支配地位的认定标准,并对滥用市场支配地位的认定程序、处罚措施进行了安排。《条例》与《反垄断法》有效衔接,赋予央行认定支付服务市场垄断地位的权限,填补了之前法律法规空白。《条例》明确非银行支付机构股东准入条件和禁止行为,要求同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权,同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构,有助于防范资本在支付服务市场无序扩张。

“总之,《条例》在反垄断和防止资本无序扩张方面进行详细规定,是中央经济工作会议‘强化反垄断和防止资本无序扩张’精神的具体体现,有助于加强支付服务市场反垄断规制,维护公平的市场竞争秩序,保护市场参与主体的合法权益,推动支付服务市场健康高质量发展。”董希淼表示。

金融监管研究人士孙海波认为,《条例》直接针对互联网巨头,尤其蚂蚁集团组合新的板块支付宝,提供反垄断提供政策依据。

“让你不能用支付宝和微信支付,你怎么想?”不过,一家支付机构负责人告诉21世纪经济报道记者,执行层面恐怕存在难度,且最终定稿还需要时间。

最后,在过渡期安排方面,本条例施行前已获得支付业务许可证的非银行支付机构,应当在本条例施行之日起1年内达到本条例规定的条件。逾期仍不符合本条例规定条件的,由中国人民银行根据审慎监管原则暂停其业务;拒不停止业务或者有其他情节严重情形的,由中国人民银行吊销其支付业务许可证。

提“系统重要性非银行支付机构”、“关键信息基础设施”

值得关注的是,《条例》提及“系统重要性非银行支付机构”、“关键信息基础设施”等字眼。比如,人民银行依法制定系统重要性非银行支付机构的认定标准和监管规则。

《条例》针对“信息收集、使用与处理”做了要求,比如,非银行支付机构与其关联公司在共享用户信息时,应当确保依法合规、风险可控,并经用户明示同意,防止用户信息被不当使用。

《条例》还提到信息本地化要求,非银行支付机构被认定为关键信息基础设施的,其在中国境内收集和产生的用户信息的储存、处理和分析应当在境内进行。非银行支付机构向境外提供境内用户信息的,应当符合法律、行政法规、部门规章以及中国人民银行的规定,并经用户明示同意。

2020年12月8日,央行党委书记、银保监会主席郭树清在2020年新加坡金融科技节上演讲表示,关注新型“大而不能倒”风险。少数科技公司在小额支付市场占据主导地位,涉及广大公众利益,具备重要金融基础设施的特征。一些大型科技公司涉足各类金融和科技领域,跨界混业经营。必须关注这些机构风险的复杂性和外溢性,及时精准拆弹,消除新的系统性风险隐患。

此外,在支付业务规则方面,《条例》坚持问题导向,强化综合监管,系统性提出支付机构在从事支付业务时必须遵守的原则与规定。一是根据从事储值账户运营业务的支付机构和从事支付交易处理业务的支付机构风险程度的不同,分类确定业务监管要求。

二是明确支付机构发起的跨机构支付业务,应通过具有相应合法资质的清算机构处理,确保资金和信息安全、透明。

三是强化备付金管理要求,强调备付金不属于支付机构自有财产,要求支付机构将备付金存放在人民银行或符合要求的商业银行,并明确与之配套的审慎监管措施,充分保障用户权益。

早在2020年10月13日,人民银行官网显示,人民银行决定建立支付机构行业保障基金,并据此起草了《非银行支付机构行业保障基金管理办法(征求意见稿)》。也就是说,万亿支付机构备付金上了“保险”。

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