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反对不正当竞争 推动高质量发展

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近期,中央不断提出和强调新形势下反不正当竞争的任务。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》中关于“十四五”时期经济社会发展主要目标中就包括“公平竞争制度更加健全”,并在“全面深化改革,构建高水平社会主义市场经济体制”部分强调“加强反垄断和反不正当竞争执法司法,提升市场综合监管能力。”

2020年11月30日,中共中央政治局就加强我国知识产权保护工作举行第二十五次集体学习,习近平总书记在主持学习时强调,“要加强地理标志、商业秘密等领域立法”,“要完善知识产权反垄断、公平竞争相关法律法规和政策措施”。2020年12月11日召开的中共中央政治局会议首次提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”。

2020年12月18日结束的中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”确定为2021年的重点任务之一,并且明确提出“反垄断、反不正当竞争,是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求”,“要加强规制,提升监管能力,坚决反对垄断和不正当竞争行为。”

2021年1月9日召开的中央政法工作会议也提出“加强反垄断和反不正当竞争执法司法”。这表明,反不正当竞争工作在我国受到了前所未有的重视,这绝非偶然,而是我国现阶段推动有效市场和有为政府更好结合进而推动经济高质量发展的内在要求。

一、市场竞争机制具有不可替代的积极作用,但其本身需要维护

我国经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定性作用就是让价值规律、竞争规律和供求规律在资源配置中起决定性作用。其中的竞争规律是通过市场竞争激励先进、鞭笞落后的优胜劣汰机制来实现的。

竞争作为市场最基本的运行机制,具有多方面的积极作用,如使稀缺资源得到合理配置,推动经济技术进步,促进收入的合理分配,使消费者权益得到充分的保护,并有利于保障人们的经济自由,创造社会平等的经济基础。但是,竞争也会产生某些消极的影响,除了优胜劣汰可能会造成企业破产、工人失业、贫富悬殊等社会问题以及盲目性可能造成资源浪费和经济动荡衰退等之外,仅就市场竞争过程本身来说,其也往往会产生破坏竞争的力量,主要表现为作为市场竞争“副产品”的垄断与不正当竞争问题。前者使竞争开展不起来,后者使竞争无序发展。无论是垄断行为还是不正当竞争行为,都使得竞争的积极作用不能正常发挥,市场的正常秩序受到破坏,经济的活力受到抑制。因此,竞争作为市场机制这一“无形之手”的核心内容之一,虽然具有不可替代的积极作用,但由于其本身也会带来某些消极后果,因而需要政府“有形之手”去维护。

在现代社会,对市场竞争机制的维护主要表现为通过制定和实施相应的政策和法律对市场竞争行为加以引导、调节和规范,以尽量减少竞争可能产生的消极影响。其中,为解决竞争带来的垄断和不正当竞争问题需要制定和实施竞争法,包括《反垄断法》、《反不正当竞争法》以及其他相关的法律制度,目的是为了维护正常的市场竞争秩序,最终还是为了让市场机制更好地发挥作用。

我国在实行改革开放的过程中,随着市场竞争机制的引入并发挥越来越重要的作用以及逐步融入世界经济体系,我国相应地产生了从法律上反垄断、反不正当竞争的要求,并逐步形成了相应的竞争法律制度,主要是1993年制定实施并经2017、2019年两次修订的《反不正当竞争法》和2007年制定、2008年实施的《反垄断法》。

总体来说,我国已经确立了竞争法律制度的基本框架,在反垄断、反不正当竞争方面已经有法可依,但是也需要随着市场发展变化的新情况不断地进行调整和完善。

二、反不正当竞争与反垄断虽然有其各自的具体目标和作用特点,但两者都是维护正常的市场竞争秩序、促进市场经济健康发展所不可缺少的

作为维护市场竞争机制两种重要方式的反不正当竞争和反垄断及其相应的法律制度是有着各自的具体目标和作用特点的。除了产生的背景与法律渊源、规制方法与责任形式等方面存在差异外,两者的不同主要表现为规制的目的和侧重点上。

反不正当竞争的目的是为了防止和消除不正当竞争,鼓励和保护公平竞争;反垄断的目的则是防止竞争不足。两者都是维护公平竞争市场环境的法律工具,在保护市场竞争机制上有着共同的取向和积极作用,它们都对市场竞争行为进行规制,都有利于维护经营者和消费者的合法权益,对维护正常的市场竞争秩序、促进市场经济健康发展来说,两者都是必不可少的。反不正当竞争维护公平竞争秩序要以竞争能够自由展开为条件,需要反垄断发挥其功能;反垄断维护自由竞争秩序更需要公平竞争的环境,需要反不正当竞争发挥功能。因此,在一些国家或地区甚至采取反不正当竞争与反垄断的合并立法,并由同一的执法机构负责执行。

三、在新形势下强化竞争政策基础地位,加强反不正当竞争执法司法,推动我国经济高质量发展

不正当竞争行为的表现形式多种多样,比较典型的主要有市场混淆、商业贿赂、虚假或者引人误解的商业宣传、侵犯商业秘密、不正当有奖销售、商业诋毁以及利用技术手段实施的包括“二选一”在内的互联网不正当竞争行为等。这些行为不仅直接损害了其他经营者和消费者的合法权益,而且也扭曲和破坏了正常的市场竞争机制,恶化了营商环境,最终会影响经济的高质量发展。而《反不正当竞争法》作为维护市场经济秩序的基础性法律,其宗旨正在于禁止以违反商业道德等不正当手段从事市场竞争行为,维护正常的市场竞争秩序,维护消费者利益和社会公共利益,从而推动经济高质量发展。

修订后的《反不正当竞争法》在内容上更加丰富和完善,取得良好实施效果:在新《反不正当竞争法》颁布后的前两年,全国开展整治“保健”市场乱象百日行动,加大对重点领域不正当竞争行为的查处力度,共查处案件2.35万件,罚没款13.29亿元。特别是2020年9月,市场监管总局对瑞幸咖啡(中国)有限公司、瑞幸咖啡(北京)有限公司等45家公司虚假交易不正当竞争行为作出行政处罚,处罚金额共计6100万元,产生了很大的社会影响。

显然,反不正当竞争对于营造和维护市场化、法治化、国际化的营商环境,推动经济高质量发展具有非常重要的意义。

近年来,党中央、国务院的相关决议和决定中多次强调“强化竞争政策基础地位”,并且要求“加强反不正当竞争执法司法”。为此,需要结合修订后的《反不正当竞争法》实施中存在的一些矛盾和问题,进一步加强反不正当竞争执法。

第一,进一步完善和细化反不正当竞争法律制度。目前的《反不正当竞争法》仍然较为原则和笼统,在不少方面的可操作性不强,相关配套规章及规范性文件的“立改废释”工作尚未完全跟上。为此,需要通过相关配套规章、司法解释及规范性文件的“立改废释”工作来增强《反不正当竞争法》的可操作性,同时还要推动《反不正当竞争法》本身的进一步修订完善。

第二,在统一市场监管格局下加强我国反不正当竞争执法机构建设。在当前统一市场监管的格局下,我国反不正当竞争执法面临着不少困难,这就需要采取相应的政策措施,加强我国反不正当竞争执法机构建设,主要包括:优化反不正当竞争执法机构的设置,增加人员编制;在市场监管部门内部合理配置反不正当竞争执法权;采取切实措施强化反不正当竞争执法能力建设。

第三,建立和加强反不正当竞争工作协调机制,并解决多头执法问题。修订后的《反不正当竞争法》规定,在国务院层面建立反不正当竞争工作协调机制,并明确其职责是研究决定反不正当竞争重大政策,协调处理维护市场竞争秩序的重大问题。2020年11月,国务院同意建立由17个部门组成、市场监管总局牵头的反不正当竞争部际联席会议制度,这有利于进一步加强对反不正当竞争工作的组织领导和统筹协调,更好地研究解决维护竞争秩序重大问题。今后可考虑与国务院反垄断委员会进行工作的衔接和协调,甚至可以考虑对其整合,组建国务院公平竞争委员会,统一协调反垄断和反不正当竞争工作。

同时,修订后的《反不正当竞争法》仍然保留了“法律、行政法规规定由其他部门查处的,依照其规定”的条款,造成该法与其他法律法规竞合的现象仍然比较严重,主体不明、责任不清,因此要通过法律修改解决《反不正当竞争法》的多头执法问题,以确保执法的统一和效率。

第四,在加强反不正当竞争执法的同时,加强竞争文化的培育和推进竞争合规的开展。《反不正当竞争法》的宣传普及对于提高民众的反不正当竞争法律意识,培育全社会的竞争文化具有非常重要的意义。除了经营者和政府本身的自律外,也需要有外部的促进作用,特别是需要开展《反不正当竞争法》的宣传普及和竞争倡导活动。建议今后推动在国家和地方层面制定反不正竞争合规指南。

(王先林 作者系上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任,国务院反垄断委员会专家咨询组成员,中国法学会经济法学研究会副会长)

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