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财政部原部长讲述70年政府债务史:地方债要讲效益

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“政府债券在新格局下要更加注重高质量使用与发展,能够更好地服务宏观经济。”财政部原部长刘仲藜12月8日在主题为“锚定高质量、服务双循环——新格局下政府债可持续发展研讨”会议上表示。本次论坛由中国国债协会等机构联合举办。

“新发展格局下,政府债大体上应该有六项责任:第一,把握好宏观;第二,补充赤字;第三,讲法治;第四,讲效益;第五,防风险;第六,可持续。”刘仲藜称。

其中前三项针对国债,后三项针对地方债。“地方政府一定要摒弃急功近利、一哄而上这种不正确的政绩观,时刻紧绷借钱要还的这根弦。在举债过程中必须认真做好可行性研究,同时要兼顾好经济效益和社会效益。” 刘仲藜表示。

刘仲藜于1992年-1998年担任财政部部长。刘仲藜介绍:“国债‘四步走’的发展历程可以总结为:50年代的短暂起步、80年代的升级进步、90年代的积极快步、21世纪的有序阔步。”

刘仲藜还介绍,地方债经历了代发代还、自发代还、自发自还的实践。在2015年新《预算法》当中赋予了地方政府举债的权限,正式建立了“借、用、管、还”相统一的地方债管理机制。

财政部原部长刘仲藜讲述70年政府债务史:地方债要讲效益(附实录)

以下为演讲实录(未经本人审订,小标为编者所加)

刘仲藜:各位嘉宾、各位同志,非常感谢主办方再三地命令我来参加这个会,我盛情难却,还让我讲一讲,我就尽可能地讲一讲,其中特别希望我把国债、地方债的历史回顾一下,使得我们参加研究的同志能够知道历史,下面我就讲讲。

中国的政府债,现在已经包括国债和地方债,目前的存量是多少呢?总计是45万亿,占整个市场的债券比重精确地说是38.9%,大概就是40%左右。长久以来能够把政府债发好、用好、管好,是贯彻我们国家经济建设各个阶段财政工作的重点。当前我们国家提出了要迈入“双循环”的新发展格局,又即将进入“十四五”的新发展阶段,对我们做好政府债券工作提出了更高的要求。

今天我在这里向各位讲三个内容。

第一,政府债券的改革发展与中国经济建设各个阶段的情况。

第二,政府债券的经济社会功能,随着我国经济体制的变革也在不断地深化演进。

第三,政府债券在新格局下要更加注重高质量使用与发展,能够更好地服务宏观经济。

大体上应该有六项责任:第一,把握好宏观;第二,补充赤字;第三,讲法治;第四,讲效益;第五,防风险;第六,可持续。我们应该关注研究的应该是这几个方面,这是我的看法。

国债与地方债的发展历史

我现在向各位汇报一下第一个问题。

政府债券在变革中不断发展。这里面第一点,国债的四步走的发展历程,可以总结为50年代短暂的起步、80年代升级进步、90年代积极快步、21世纪有序地阔步,主要是这四个阶段。

第一阶段,国家的短暂起步阶段。中华人民共和国刚刚成立,内忧外患,百废待兴,为了弥补财政赤字、平复战争的创伤、恢复发展经济,中国在1950发行了1.48亿的人民折实公债,这是我们国家国债的起源。到第一个五年规划期间,我们国家又在1954年到1958年这五年发行了总额30亿国家经济建设公债。随着国民经济发展恢复,以上的债务还清以后,国债就停发了。

从1968年到1980年十多年里面,我们国家一直处于既无内债、又无外债的阶段。当时的外债主要是前苏联的,我们用物质来补偿。内债就是这五年的债还清以后就一直没有发。这个阶段我们国家的经济体制主要是高度集中的计划经济,宏观的调控主要靠国家计划来调控,财政的主要目标是收支平衡。发债是特殊情况下的应急行为,但是我认为这个短暂的起步应当说是了不起的举措。这是第一阶段。

第二阶段应该说是国债升级进步的阶段。改革开放以后为了调动各方面的积极性,特别是企业的积极性、地方的积极性,国家在上个世纪80年代的体制改革中基本上目标是“减税放权让利”这个系列性的措施。后来借助农村、小岗村承包到户的经验,在城市里面,政府对国有企业实行了经营承包责任制。在中央跟地方的关系中,实行了六种承包方式,这就不细讲了。

但问题是到这个地方以后就带来了另外一方面的问题,最后结论是包盈不包亏,为什么?它是一对一谈判的结果,这里面人为因素比较多,包盈的拿走了,包亏的也不能把它都砸锅卖铁。所以这样的结果,国家财政收入,特别是中央财政收入大幅度下降,占GDP的比重越来越低。政府应该办的事情办不了,当时有些专家就讲了,财政,没有财如何行政,处于这样的情况。

但是伴随着这个过程,日子还得过,所以国债又再一次登上历史舞台,1958年到1980年停了,1981年重启国债的发行。第一年就发行了48亿多的国债,到1987年第一次突破了100亿,这个阶段工作的重心主要在于发行。升级进步主要体现在两个方面:第一是观念上抛弃了零负债的观念,国债发行常态化。第二是改革开放既要补那个窟窿,还要有一定的资金。“放权让利”让财政吃紧,特别是中央财政吃紧,所以到1981年我们变得比较果断,零负债老观念不受束缚,解放思想。

第二是初期行政管控确保发行,后期再市场化,开始都是行政动员和摊派这两个手段,中央给某个省多少任务,某个省给到每个单位多少,每个单位动员买多少,成本比较高,因为它是实纸化,当时跟人民币一样,所以这个成本也是很高,运输、保管、保卫、印刷的成本相当高,不像现在。

到1988年恢复以后,国债开始试点流通转让;到1991年开始国债承购包销。所以1988年到1991年国债的一级、二级市场逐步开始建立,一是解决了发行问题,二是解决了发行成本问题。

第三阶段应该说是国债积极快步发展阶段。1992年开始党的十四大正式确立了我国社会改革的目标非常清楚,中国特色社会主义市场经济的确立,根据小平同志南巡讲话,在之前计划为主、市场为辅、有计划的市场经济等等说话很多。小平1992年南巡讲话非常明确,资本主义可以有计划,社会主义也可以有市场,大家就豁然开朗,所以十四大就确定里市场体制,这次十九大又加了“新时代”。十四大明确了资源配置对市场起基础性作用,最近十九大又变了,起“决定性作用”,所以改革又往前推进了一大步。

1995年,《中央银行法》规定财政不得向银行透支,这个历史就是这样,当时财政透支还没有完全向市场开放,就是向中央银行借钱,明为借实际上就是透支,不用还的,银行等于增加了发行货币,带来的后果就是通货膨胀。1995年开始《中央银行法》规定财政透支不能向中央银行透支或者借款。所以国债成为了弥补财政赤字的手段,这个时候市场化开始逐步建立,国债的发行规模也逐步增加扩大。

从1993年300多亿到1994年一年之间就增加到1000亿以上,突破千亿了。到了1997年左右,这个时候现代意义上的国债市场体系是1997年基本形成。当时在一级市场上发行模式不断创新,国债的品种也日益丰富,1991年国债承购包销标志着一级市场的建立,1996年国债招标发行就真正实现了市场化。到招标发行应该说在1996年这个时候大大提高了发债的效率,并且能够反应市场利率的预期,有一个引导作用。所以也促进了一二级市场的衔接。这种手段延续到现在还是这样。品种有三个月的短期的,也有十年期的长期的,给市场提供了多层次、多品种的选择。你可以买长期的、中期的、短期的,这是一级市场。

二级市场上,交易所市场比较活跃,国债的衍生工具开始出现。1990年到1992年这个期间上海、深圳的交易所、武汉国债交易中心相继成立,为国债交易流通提供了重要平台。国债交易额大幅度上升,市场的中介机构也随之而发展。全国统一的流通市场建立以后,国债成为了金融市场上的优质投融资的工具,并且衍生出了国债回购、组合凭证、国债短期货等新的工具。1993年诞生了国债回购不仅成了证券中介机构和银行进行资金拆借的主要途径,更从1996年开始作为央行的公开市场操作工具,这是第三阶段。

第四阶段是国债有序阔步地发展。亚洲金融危机以后,1998年到现在国债市场化的体系建设持续推进、管理机制更加灵活、宏观调控功能逐步显著,具体有几个表现。

第一,多渠道、透明化、多样化的国债市场机制不断完善,形成了以银行间市场为主体、交易所柜台债券市场并行发展的格局。市场制度一建立,增加了市场的流动性,定期公布国债发行的信息披露机制,稳定了市场预期。15年到50年的长期国债的发行进一步实现了品种的多样化。

第二,实施了国债余额管理制度,有利于财政部主动地把控发债的节奏。多发短债,降低了融资成本,便于央行开展公开市场操作,促进了财政和货币政策的配合,强化了国债的流动性,强化了国债收益率曲线的完善。

第三,国债成了积极财政政策的有利力工具。1998年亚洲金融危机蔓延的情况下,我们国家增发了1000亿元建设国债,发行了2700亿特别国债,补充四大国有银行的资本金,及时强化了银行抗风险能力,有力地拉动了经济增长。这是亚洲金融危机的时候。2008年国际金融危机发生以后的第二年,这个可能大家都记得了,我们发行国债突破了16000亿,同比翻了一番,这是2008年。2020年新冠病毒冲击之下,1万亿抗疫特别国债发行,对控制新冠疾病救助困难群众,提升市场经济稳定运行起到了积极作用。

上面我讲了国债的短暂起步、升级进步、积极快步、有序阔步,大概是这么四步的过程。这反映了我们国家经济建设从弱到强的奋斗史,也反映了中国特色社会主义市场经济体制不断深化变革的过程。我们这个国债融入在经济改革体制发展中,我向大家介绍一下债务发展的历史,到目前这个水平。

第一个问题的第二点,我讲讲地方债。地方债应该说是“堵后门、开前门”的历程。地方债的雏形同样诞生于建国初期,历史也很长。1950年东北生产建设折实公债是最早的起源,1958年我国正式立法发行地方债、地方经济建设公债。这个期间有7个省开展了发行工作,这个对于加强地方工农业生产发展恢复发挥了一定的作用。1980年我们国家的国债重新启发,地方债一直处于禁发的状态。

但是各地陆续出现了政府担保贷款,国有企业内部债等地方债开始发行。1994年我们把地方政府发的地方债写进了《预算法》,因为《预算法》规定地方不能发债。1995年也明令禁止政府部门提供担保贷款,来防止过度发债的行为。1994年财税分税制改革以后,中央通过转移支付、税收返还、国债转贷等方式向经济薄弱的地区提供了必要的建设资金,要进行全国范围内的平衡。这一阶段依然出现了通过融资平台举债的地方隐性债务。真正意义上的地方债的出现是2009年,2008年金融危机以后我国实施了总额4万亿的投资计划,为了缓解地方政府需要配套部分的资金压力,国务院特批地方政府可以发行2000亿元的债务。从这开始拉开了地方债发行的序幕,也走上了“开前门、堵后门”的规范化之路。

地方债经历了代发代还、自发代还、自发自还这种模式实践以后,我们国家在2015年新的《预算法》当中又赋予了地方政府举债的权限,正式建立了“借、用、管、还”相统一的地方债管理机制。

目前地方债成为我国债券市场规模最大的债券品种,存量占比多少?22%以上,我不是说政府38.9%么,地方上占了整个资本市场的22%。在承购包销、交易流通等细节方面充分借鉴了国债的经验,朝着公开化、透明化、市场化持续改革,这是我讲的历史,给大家介绍一下,供专家们研究讨论背景的材料。

政府债券的功能

第二个大问题想跟大家介绍一下循序渐进,政府债券的功能日益丰富。回望历史,政府债券随着我国经济体制改革也不断演进。国债功能随着市场经济体制建立而丰富。在计划经济底下主要是平衡财政赤字,保证财政收支平衡,现在演进为重要的财政政策工具,加强宏观调控,确保经济稳定高质量发展,维护国家和社会稳定以及促进金融发展各方面都起了重要的作用。

具体来说在宏观调控的功能方面,国债是财政与货币政策的重要结合点。现在市场经济当中国债作为弥补财政赤字,筹集建设资金的融资工具,同时又是金融市场上基准的金融资产,所以它具有财政和金融双重属性,天然地成为财政货币政策的连接点。财政部门通过调控国债发行规模和期限结构实现财政扩张或者收缩,央行通过公开市场买卖国债吞吐基础货币实现对货币供给的调节。国债把相对独立的财政和货币政策紧密结合起来形成政策合力,这在我国应对金融危机和疫情冲击当中,成为了成功的案例。

在经济功能方面,国债是保证经济稳定和高质量增长的有效手段,国债资金用于财政支出能产生较大的乘数效应,对于拉动内需、保证经济稳定具有不可替代的作用。国债投资对于非政府投资能起到风向标的引导作用,进而可以优化产业结构、协调区域发展,使经济增长更加重质,国债投向基础设施、高新技术、教育医疗等关乎国计民生的重要产业,通过优质公共产品的提供,提高了经济发展与社会环境的改善。

在社会功能方面,国债是维护社会安定、可持续发展有力措施。2020年特别是在国债投向上,财政部明确提出各地可以在分配的额度内按照一定的比例预留机动资金解决基层特殊困难的急需资金需求,将国债资金用于困难群众基本生活补助、稳企稳岗补贴、重点企业贴息贷款等方面,虽然不直接带来经济回报,但保障了人民群众的切身利益,保障了市场主体,维护了社会安定。这些应该说都是我们经济健康发展的基本前提,另外还包括生态方面也有投资。

第三,金融功能,刚才讲到国债是我们国家金融市场上的优质资产和定价基准。

地方债功能在规范之下得到了发挥。随着地方债规范化建设的不断推进,合力提供融资渠道服务地方实体经济,促进金融市场建设方面也都起到了作用。具体来说在财政功能方面,地方债是筹集建设资金的重要途径。2015年到2019年地方政府通过“开前门”累计发行地方债228000亿,其中新增债券是86000亿,剩下的也有借新还旧的。特别是去的6月份,政策允许将专项债券作为重大公共性项目资本金,积极鼓励金融机构提供融资给予支持,明确了专项债+市场化融资这样的融资组织方式,有力地保障了基础设施、公共服务领域公益性建设项目的资金需要。

经济功能方面,地方债是稳增长、降成本、调结构的重要力量。2015年以来,新增加的地方债发行维持高位,年增长率平均达到了48.1%,幅度相当不小。在保持财政投入力度和支出强度、保障地方经济运行方面起了一定作用。

2015年以来,地方债平均的发行利率是3.5%,远远地低于以前非政府债券形式发行的融资平均成本。随着发行规模的不断扩大,使用效率不断提高,地方债也在有力地支持重大项目、重大领域的建设,包括补短板、调结构的作用。在金融功能方面地方债是防范化解金融风险、优化市场结构的必要手段。

截止到去年底,我们已经通过发行地方债置换了12万多存量的政府债务,将部分低信用高风险地方融资平台债务转化为高信用低风险的债券,有效地化解了潜在风险,提高了金融机构的资产质量。同时我国地方债规模逐渐扩大,品种和期限的结构持续丰富,不仅提高了债券市场优质资产的比重,也为投资者提供了多样化的产品选择,应该说地方债市场也越来越健全。

当然地方债作为一个年轻的债券品种,在我们国家市场经济不断发展的历史过程中还有很长的路要走。尤其是要在我们提出的加快“借、用、管、还”的全流程机制方面做好功课,时时刻刻要注重讲规矩、提效益、防风险、可持续。我们的总目标就是要讲规矩、提高效益、防风险、可持续。

政府债券如何服务于新发展格局

我讲的最后一点是继往开来,政府债券要服务于新格局。目前在逆全球化倾向和新冠肺炎疫病全球蔓延的情况下,为了应对外部环境的严峻变化,推进国内经济高质量发展、中共中央提出了构建“双循环”新战略格局的重要战略举措,特别是明年我们又进入“十四五”阶段,建设成中国特色社会主义强国的目标又向前迈进了一步。在这样一个新形势下、新格局下,政府的债券如何实现高质量发展,我认为这个历程还要经过我们的奋斗,还有很多工作要做,不是短暂的。

我想新格局下国债发展需要思考三个方面的问题。

第一,对国债来说要不断提高宏观调控的能力。这个中央已经给了任务,非常明确。“十四五”规划纲要提出完善我国宏观经济治理要以财政政策、货币政策为主要手段,“十四五”非常明确地提出来了。刚才讲了国债有两个属性,必须有财政政策和货币政策密切配合,西方叫宽松和紧缩,我们叫积极和稳健,意思也是一样,都需要财政政策和货币政策加强宏观调控,因为已经不是计划调控了。这是一个问题,明确我们国债的功能。

第二,要正确看待财政赤字。不论是计划经济时期还是市场经济时期,国债首先是起到弥补财政功能,2020年之前我国赤字一般来说按照国家标准控制在3%之内,今年受新冠肺炎影响突破了3%,大家可以看前几年我们是2.6%、2.7%、2.8%,今年是3.6%。所以我们应该思考在新的格局下,在财政赤字的严格限定下,是否能够形成新格局下消费主导的国内大循环。这是题目,大家可以研究。是否能够满足公共服务均等化,这是中央“十四五”建议中提出来的。老龄少子化所带来的公共支出扩大的要求,大家要考虑考虑。

第三,要全面地加强法治保障。当前我们国家仍然以1992年制定颁布的《国库券条例》为国债的最高层的法律文件,全条例一共14条。受客观环境的限制,里面有一些规定已经不适合当前的情况,容易出现监管重复、监管空白、监管套利等等问题。另一方面也不利用政府债券、金融功能、宏观调控等功能的发挥。既然是“十四五”建议已经提出这个问题了,所以我们需要进一步研究,怎么加强政府债券的立法工作,全面构建法治化保障。

第二点新格局下地方债发展要把握三个原则。

第一,勿忘负债本质,讲效益。在思想上地方政府一定要摒弃急功近利、一哄而上这种不正确的政绩观,时刻要紧绷借钱要还的思想这根弦。在举债过程中必须认真做好可行性研究,尤其是对于常规上只能增不能减的刚性开支,这个支出要做长远考虑、科学决策。同时要兼顾好经济效益和社会效益。

第二,做好全流程监控,防风险。“借、用、管、还”这几个环节都要高质量。

第三,要保持长远眼光,保证债务可持续发展。2019年地方债整个债务82.9%,低于国际上100%—120%的通行标准。全国是82.9%,但有的省已经大大超过,区域的风险有所暴露。所以说在使用上“借、用、管、还”还是要进一步加强。某一个省一个县债务28亿,集中欠了一个工厂2亿多,这个工厂影响到为这个工厂配套服务下面的工厂4000多户,形成了三角债,其中欠了农民工工资5000多人,三年没有还了,风险是有的,不是没有的。

我们已经进入到新的阶段了,我衷心地希望大家出更好地主意,在实践中完全监管、完全法治,并且能够严格认真地执行,这样使我们的政府债按照“十四五”的要求真正能起到主要功能的作用,能够稳定经济、稳定社会,确保安定发展,达到预期的目标,两个一百年能够时间。

谢谢大家!占用了大家时间。

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