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王雍君:数字经济下的税基分配、横向财政失衡与财政体制改革新议程

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作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心教授/主任、网易研究局专栏作家)

王雍君

摘要 财政利益与管理责任须被合理分配给各个辖区的事实,尖锐地提出了大型流动性税基“归谁”的初次分配问题。数字经济下的税基侵蚀与利润转移(BEPS)使其更加变得复杂棘手。由于抵触财政体制的核心原则,注册地和产地规则不可避免地招致“逆效应”,由此加剧财政区位分化以及财政能力与净财政利益的横向失衡,诱发道德风险和零和博弈,损害财政体制乃至整体经济运作。为此,新的改革议程应致力建构协调一致的“三次分配机制”:(1)首要的是以目的地与来源地规则分配税基,(2)相应调整收入共享的“属地收入”基础,(3)把税收返还和转移支付重组为均等化-开发性-外溢性转移支付。配套改革应包括:把收入共享转换为中央政府统一管理的地方附加税,征收基于目的地和来源地的补偿性数字税。

关键词 数字经济 税基分配 逆效应 横向财政失衡 财政体制改革

一、 问题的提出

在数字经济蓬勃发展的背景下,若有充分的事实与证据表明数字企业并未公平地缴纳最低水平的税收,那么,对满足门槛条件的数字企业或数字化业务征税补偿性数字税,就值得费心思量。法国即为典型例子:2018年计划对在法国年收入超过7500万欧元、并在全球年收入超过7.5亿欧元的数字服务企业征收3%的数字服务税;2020年7月11日,法国议会最终通过了对数字巨头征税的法案,使其成为第一个对美国数字巨头征税的国家。目前经合组织(OECD)正牵头国际税收制度改革,以更好地了解数字企业的经营活动,这些企业获利颇丰但在全球避免缴税。

由于事关重大,适当的数字税计划必须缜密地考虑大型流动性税基的合理分配问题:“销售”和“利润”应归属给经济业务发生地辖区还是注册地辖区?不言而喻,只是在税基(“鸡”)被合理分配的情况下,所产生的收入(“蛋”)才能被当作真正的“属地收入”、“共享收入”和“自有收入”

本文后续讨论将表明:把税基分配给经济业务发生地是适当的和必需的。分配给注册地虽然便利税收征管,但可能招致严重“逆效应”而得不偿失。就间接税而言,经济业务发生地即目的地或市场地,就直接税(所得税)而言即应税所得的贡献因子来源地——简称来源地。贡献因子包括雇员、资产和销售,也包括股息、利息、特许权使用费,还包括消费者/用户数据。数据定价(对税基的贡献)问题是数字的基石,但目前尚未解决,因而大多沿用公式化分配

假设某个数字企业以远程线上交易向市场地辖区销售包括数字产品与服务在内的10亿元,实现2亿元的利润。这项应税销售应被市场地辖区还是数字企业注册地辖区征税?应税利润应被利润来源地还是注册地辖区征税?这里涉及的就是“税基分配合理化”问题,目前在国内税收层面很少被关注和澄清。

不言而喻,税基被分配给经济业务发生地还是注册地将造成截然有别的结果。假设上述10亿元销售产生1亿元的间接税(增值税和消费税),2亿元利润产生0.5亿元的直接税(所得税),共计1.5亿元的巨额“属地收入”既可能归属业务发生地,也可能归属注册地,还可能归属产地(供应商所在地)或其他辖区。最终归属情况则取决于所采纳的税基分配规则究竟是怎样的。

税基分配给哪个辖区,相应收入的全部、多数或至少一部分通常也将归属给该辖区,未被分配的辖区也将因此失去这笔收入。对所有相关辖区而言,这意味着“不是赢家就是输家”的重大利益得失问题。

从社会最优的观点看,真正的问题并非如何选择赢家与输家,而在于如何确保选择不至于引发或加剧横向财政失衡,进而损害政府间财政体制的三项核心原则,这就区际财政公平、区位财政效率和地方财政自主性。面对这些原则,税务行政(征管)原则理应处于从属地位,但实践中常常凌驾其上。

横向财政失衡定义为一国内部的财政区位分化超过合理限度,可与地区间经济差距警戒线(基尼系数大于0.4)相提并论。基于分析目的,可把中国数量庞大的地方辖区分为两类——“财政优势区位”和“财政劣势区位”。

财政优势区位分为两个次级类型:(1)“钱足够花”的辖区,其标准自有收入大于其标准支出需求,成为财政盈余区位或“高财政能力区位”;(2)“受益充分”的辖区,其人均税收小于人均支出,成为正值净财政利益区位或“高财政受益区位”。

净财政利益度量个人或企业在特定辖区的“财政福利”(区于经济福利),主要取决于税负和支出水平。公式为:净财政利益=人均支出(受益)-人均税收

考虑到财政管理的规模经济、范围经济、财政运营效率(财政产出/财政投入)和单位服务成本的区际差异,把“人均支出”调整为“人均支出受益”更为适当。由于存在这些差异,人均支出很难准确反映财政福利,即便税负相同;某些人均支出更高的辖区(包括欠发达地区),人均支出受益与财政福利水平可能更低。

度量代际净财政利益(代际财政归宿分析)也很重要,以帮助鉴别财政政策的可持续性。如果当代人的财政福利是建立在牺牲未来世代的财政福利的基础上,则为“不可持续”的明确信息,这意味着当前政策需要着手做出调整。但该主题不在本文中作后续讨论。

财政劣势区位也有两个次级类型:(1)“钱不够花”的辖区,其标准自有收入小于其标准支出需求,成为财政赤字区位或“低财政能力区位”;(2)“受益不足”的辖区,其人均收入大于人均支出,成为负值净财政利益区位或“低财政受益区位”。

至此,税基分配和BEPS加剧横向财政失衡并引发相关后果的路径,可呈现为图1所示的概念框架:


以上通用分析框架可用于鉴别“似小实大”而常被忽视的税基分配问题,经由怎样的路径对一个大国的政府间财政体制造成广泛而深远的影响,以及作为矫正机制的“国家财源区位再分配战略”需要怎样的财政体制框架与目标设计

这项意义与价值非凡的努力攸关政府职责、社会普遍利益和整体经济运转,因而也攸关国家和地区的长治久安。考虑到中国是一个多级政府体制、地方辖区数目众多的大国,以及五级政府每年调配使用的财政资源总额超过经济总量的1/3,尤其如此。

宏观视野凸显了“横向财政失衡”与矫正机制建设的特殊重要性。快速经济社会发展背景下的“地区差距”问题虽被广泛关注和重视,但作为其关键方面的横向财政失衡的确切含义、性质与后果,至今未被充分理解,以至大型流动性税基合理化分配问题,始终难以被纳入主流改革议程

伴随“总部经济”过度发展而来的注册地汇总纳税即为明证。要说明“税务行政原则压倒“核心原则”,没有比这更好的例子了。高级原则即区位财政效率、区际财政公平和地方财政自主性。

多年来,税源与资源的大规模“逆向流动”,即系统地从农村流向城市、从小城市流向大城市、从大城市流向特大城市,与此密切相关。在情形发展到足以引发横向财政失衡并且未被适当矫正时,这种大规模的区际流动即可被为“逆向流动”。图1呈现的分析框架可帮助揭示其代价与后果。

把数字经济背景下的税制进化置于上述宏大视野下思考是适当的和必要的,因为横向财政失衡虽然并非源于经济的数字化,但数字经济在税收上易被滥用的特征加剧了横向财政失衡。易被滥用产生BEPS的高风险。

高度数字化商业模式和发达的远程线上交易(包括线上下单线下交易)最具代表性。积极地看,这些特征大大扩展了交易规模、降低了交易成本并加快了交易速度,但也使传统上的“显著应税存在”(如常设机构等有形营业场所)趋近消失,由此削弱目的地与来源地规则的实施有效性,进而加剧税基合理化分配的困难与复杂性。

可以合理推论:只要欠发达地区的本地消费(购买)多于其向外地销售,资本和劳动力输出多于输入,BEPS和税基分配不良将使其大量损失税基和税收,从而将其推向财政劣势区;发达地区将被推向财政优势区

在财政区位深度分化意义上的“马太效应”与其他因素的共同作用,可能在一国内部引发两类严重的横向财政失衡——财政能力失衡和净财政利益失衡,导致政府间财政体制的机能失调,进而损害区位财政效率、区际财政公平和地方财政自主性。

为此,作为矫正机制的“三层级财源空间分配体制”必不可少并且至关紧要,这就是作为“初次分配”的税基合理化(“分鸡”),作为“二次分配”的收入共享(“分蛋”),以及作为“三次分配”的税收返还和转移支付(“分蛋”)。不言而喻,三级体制只有兼容财政效率、公平和自主性才是合意的,税务行政(便利征管)原则亦应置于这些核心原则的约束与引导之下。

“初次分配”体制的缺位和劣化,集中反映了现行政府间财政体制的一个主要弱点。一般地讲,初级分配体制机能失调将大大削弱二级和三级分配体制的有效性,无论区位效率、区际公平还是自主性。由于数据可得性限制,本文侧重定性分析。

二、税基分配不良和BEPS的财政区位分化效应

假设数字企业或数字经济业务在市场地辖区C的远程线上销售总额为12000亿元,汇总到注册地辖区R纳税的税前利润为3000亿元,其中1/3即1000亿元利润源自来源地辖区K1的贡献,另外1/3即1000亿元源自辖区K2的贡献。此例中,辖区R的真正贡献只是1/3即1000亿元。

两个大型税基——销售与税前利润——的辖区间分配问题随之而来。首先考虑3000亿元的税前利润分配。按注册地规则,这项税基分配给辖区R,乘以适应税率25%产生750亿元“属地税收”。

再假设上级政府分走50%的共享收入即375亿元,其余375亿元即为类似独享性地方税的“自有收入”。在设计与运转良好的财政体制下,清晰区分什么是“真正的自有收入”、什么是“真正的转移支付”(财政援助)极端重要,一如清晰区分个人自有的“工资收入”和“父母补贴收入”。

按来源地规则分配税基大不相同:注册地辖区R的“属地税基”、“属地收入”和“自有收入”只有上面的1/3,即分别为1000亿元、250亿元和125亿元;两个来源地辖区K共持有其余2/3,即分别为2000亿元、500亿元和250亿元。

再考虑销售税基12000亿元的分配,主要涉及三类销售税——增值税、消费税和进出税(若有)。假设综合税率为10%,(1)总的间接税1200亿元应作为哪个辖区的“属地收入”?(2)假设分成比率也是50%,则其中的600亿元应作为哪个辖区的“自有收入”?

答案同样取决于谁应持有税基:目的地规则将销售分配给市场地辖区——最终消费地辖区,产地规则将其分配给生产地或供应地辖区P;由此决定了1200亿元“属地收入”和600亿元“自有收入”的相应归属。计算结果参见表1。

以上计算与结果虽然是对现实的某种简化,但足以表明一种令人担忧的可能性:不良税基分配规则的运用造就初级分配的“逆效应”:把发达地区推向财政优势区位,把欠发达地区推向财政劣势区位。数字经济下的BEPS使情形雪上加霜。

财政区位分化效应包括两类情形:

·注册地规则使欠发达地区损失利润税基和“应得”所得税

·生产地规则使欠发达地区损失销售税基和“应得”间接税

“逆效应”基于以下合理预设:(1)欠发达地区以“自己的生产要素”为注册地辖区创造了大量利润,成为重要的利润贡献来源地辖区,但相应的利润和所得税全部被分配给注册地辖区;(2)欠发达地区以“自己的消费”为产地(供应地)辖区创造了大量销售收入,成为重要的市场地辖区,但相应的销售和间接税全部被分配给产地辖区;(3)欠发达地区大多为生产要素(资本项目)的“净输出方”以及商品与服务(经常项目)的“净输入方”。

财政区位分化效应还基于以下合理预设:(1)企业注册地和利润发生(实现)地大多在发达地区,(2)最终产品与服务产地和供应地大多在发达地区,(3)发达地区大多为资本和劳动力的“净输入方”以及商品与服务的“净输出方”。

如果以上预设大致正确无误,那么,发达地区便既作为“来源地辖区”,在全国性“利润与所得税蛋糕”分配游戏中赢者通吃;又作为“供应地辖区”,在全国性“销售与间接税蛋糕”分配游戏中赢者通吃。相比之下,欠发达地区成为“分文不取”的全盘输家。

财政区位分化效应反映初次分配体制上的巨大“逆效应”,直接原因于采用基于不良规则的税基分配:以注册地规则分配所得税税基,以产地规则分配间接税税基

初次分配指税基在一国内部的区际分配,由此形成“属地税基”和相应的“属地收入”与“自有收入”。良好的政府间财政体制必须清晰准确区分各级政府的“自有收入(财源)”和“再分配收入(财源)”,在此基础上实施协调性的三层级区际再分配税基分配意义上的初次分配,收入共享意义上的二次分配,转移支付意义上的三次分配

理想且可行的上述三次分配体制确保兼容财政体制的所有核心原则。本文致力阐明的一个中心观点是:在初级分配“逆效应”未被系统矫正的情况下,二次和三次分配势必效果不佳;正如在预算准备(编制)不良的情况下,寻求良好预算执行所面对的困难与复杂性那样。

为此,在初次分配环节采用合意规则分配税基以矫正“逆效应”,应尽快纳入财政体制改革的优先议程。合意规则即来源地规则和目的地规则

由表1可知:在来源地规则下,注册地辖区(发达地区)的利润与所得税的很大一部分将被归属给来源地辖区(欠发达地区);目的地规则下,供应地辖区(发达地区)的销售与间接税的很大一部分将被归属给市场地辖区(欠发达地区)。这项常被低看和漏看的“似小实大”之举,足以全面重塑政府间财政体制的版图,从而系统且持续地改善财政体制的机能与运作。

把数字税计划作为这项新改革议程的关键一环是适当的和必要的,因为数字经济发展引发的高风险BEPS正是分化效应的一个重要源头,也因为注册地与产地规则造成的分化效应被严重低估,还因为消除初次分配“逆效应”是财政体制改革取得成功的一项关键前提

这里的“数字税计划”指着手考虑对数字企业或数字化业务下的BEPS实施补偿性征税,即“被齐税差”以确保公平地缴纳最低合理水平的税收,消除不公平竞争和减少国库收入损失。

补偿性数字税不同于矫正性数字税,后者旨在把“数字化租金”收归国库的特定数字税。数字化租金指数字企业滥用“数字化力量”取得的非正当收益,包括对不同用户实施差别定价(收费)获取额外收益。数字化租金并非创造财富(增长)意义上的“真正利润”,而是类似垄断收益的财富转移。

给定其他条件,财政区位分化效应越严重,消除初次分配“逆效应”越重要也越紧迫。有多种可供选择的方法计量分化效应的程度。数字可得性较高的方法是计量“财政特征/经济特征”的背离程度,即“属地税收”在多大程度上与当地GDP脱节。限于篇幅,下面转向对分化效应如何加剧横向财政失衡并引发后果的讨论。

三、横向财政能力失衡的后果与影响

财政失衡概念很宽泛,将其分为三类并界定其确切很重要:

·财政收支失衡:以“实际收入-实际支出=实际赤字/实际盈余”计量

·财政能力失衡:以“标准收入-标准支出=标准赤字/标准盈余”计量

·净财政利益失衡:以“人均税收-人均支出/服务受益=净财政利益”计量

第一个通常用于宏观财政政策的经济分析,但并不适合于分析地方政府的相对财政地位或真实财务状况。“实际收入”因缺失客观标准而易被操纵,包括以“征税不足”或“收过头税”人为地调节收入,实践中很常见;“实际支出”与此大同小异。

如果把这一失衡概念与区际再分配挂钩,问题就会产生:发达地区可轻易把自己包装成“赤字区位”,即使实际上“钱足够”。当上级或中央政府需要拿走其“非自有财源”作为“再分配财源”时,这样的动机会很强烈。

欠发达地区也可轻易把自己包装成“更大的赤字区位”,以便从上级或中央政府那里拿到更多的“再分配财源”。现行体制下,税收返还和转移支付为两类主要的“再分配财源”,把它们当作下级政府的“自有收入”会导致误导并引发体制扭曲,即便基于财政自主性原则进行设计也是如此。理由可与“把父母的钱当作自有收入对待将发生什么”相提并论。

无论如何,设计与实施良好的财政体制必须满足一项关键前提:对各级地方政府而言,“是你的就是你的”,“不是你的就不是你的”;无论“属地税基”、“属地收入”还是“自有收入”和“应有支出”

在此视角下,我们才能获得对“横向财政能力失衡”确切含义的正确理解。财政能力定义为某个辖区以其标准收入满足其标准支出的能力,涵盖财政收入能力和公共服务(均等化)能力

把“自有收入”严格定义为“标准收入”、把“应有支出”严格定义为“标准支出”,可作为判断和比较横向(地方政府间)财政失衡的适当标准,因为标准收支可进行客观计量,也因为可为转移支付创设坚实的客观基础。为使其真正有有效,标准收支与相关参数(比如单位服务成本)的定义、计量、数据等方面应确保高度透明,并确保行政裁量最小化。现实与此大相径庭却鲜被关注

标准收入应定格定义为现行税制与政府间财政体制下,地方政府按照“全国平等实际税率”和“平均征税努力程度”取得的收入,包括共享收入(主要涉及增值税与所得税)。标准支出应严格定义为“满足必要职责”、基于客观成本计量的支出。必要职责的核心是提供最低标准的“基本公共服务”,这是“区际财政公平”(财政体制战略目标)的关键方面。另一个关键方面是区际税负公平。

据此可得:财政能力=标准收入-标准支出

欠发达地区大多存在“标准赤字”(标准收入<标准支出),成为财政劣势区位。假设标准赤字为5000亿元,则表明上级政府“客观上应该提供”这么多转移支付。这种合意性矫正机制区别于以实际收支差额计量的“非合意”转移支付。后者实际上只是一种无条件弥补“可操纵赤字”的手段,由此形成的“软预算约束”削弱纵向财政纪律(fiscal discipline),并且不可承受和持续,并诱发宏观经济失衡的高风险,在地方政府众多的大国尤其如此。

“应该给那么多”(5000亿元)是一回事,实践中“能否足额及时地给那么多”完全是另一回事,这取决于上级政府财力等一系列复杂难料的因素。给定其他条件,欠发达地区的标准赤字越大,上级政府弥补这些“应被弥补的正当赤字”的难度和压力越大。

在税基分配不良和BEPS招致收入损失时,这类情形就会真实发生。表1显示此类收入损失为850亿元,即250亿元所得税和600亿元间接税的合计数。被发达地区拿走、但本应归属欠发达地区的“属地税基”、相应的“属地收入”和“自有收入”,就是本文定义的初级分配“逆效应”的确切含义

至此,真正紧要的问题是:标准赤字未被弥补(导致“钱不够花”)的财政劣势区位将会如何行事?

答案包括:

·寻求上级额外援助(加剧“跑部钱进”与依赖性)

·过度举债(损害宏观经济稳定)

·“土地财政”(难以持续)

·“收过头税”(不公平也不可持续)

·挪用专款(违规)

·乱收费、乱罚款、乱摊派(违规)

·减少或拖延履行服务职责(“雪中送炭”不足)

每类行为都招致或加剧财政体制的机能失调,长期损害与后果尤其严重,其根源可追溯至三级再分配机制的缺陷:初次分配的“逆效应”、二次分配(收入共享)与三次分配(税收返还与转移支付)机制设计或实施不良。

积极地看,“钱不够花”也可能促进“少花钱多办事”的节约意识,但地方政府很少有如此行事的合理动机。

现在转向另一个问题:通常拥有标准盈余(假设也为5000亿元)的发达地区将会如何行事?

可以预料,这些未被上级政府当作“再分配财源”拿走导致“多得花不完”的钱,极易在财政优势区位诱发:

·浪费性支出

·低价值支出

·征税不努力(“藏税于民”)

·过度/盲目/重复投资(“折腾”)

·过度举债

·腐败与寻租

此类机会主义行为的性质与上述财政劣势区位的行为相同,可被宽泛地描述为源于信息不对称的道德风险(moral hazard),侵蚀区际财政公平和区位财政效率,并与地方财政自主性的正确概念——负负责的自主性——背道而驰。

由表1可知,5000亿元的标准盈余中包含从欠发达地区转移过来的850亿元。标准财政盈余实质是“超出必要职责”的财政收入,在单一制国家应被视为“国家持有其所有权”的“再分配财源”,主张“地方所有”在逻辑上是错误的,在实践中则是有害的

四、净财政利益失衡的后果与影响

初次分配的“逆效应”还将加剧“净财政利益”意义上的横向失衡。发达地区的净财政利益通常远大于欠发达地区。净财政利益越大的区位,“税收/支出(受益)”组合产生的财政福利越大,该区位对外部的“财政吸引力”也越大。

加剧净财政能力失衡的原因很多,包括经济实力区际差异。常被漏看的是:仅仅因为“贫富人口组合结构”的天然优势,发达地区就先天地取得了净财政利益上的绝对优势;同样,仅仅因为“贫富人口组合结构”的天然劣势,欠发达地区则先天性处于净财政利益上的绝对劣势

假设发达辖区由每两位年均收入为20万元的人对应一位年收入为3万元的人,欠发达辖区每两位年均收入3万元的人对应一位年收入为20万元的人,个人所得税率均为20%。

表2中,发达地区人均支出=(40000×2+6000)/3=28667元,欠发达地区人均支出=(40000+6000×2)/3=17333元。

由表2可知:所有个人不论其收入多少,在发达地区得到的净财政利益均高于欠发达地区(11334元),因而存在一个从欠发达地区流向发达地区的倾向。一般结论是:只要地方政府预算具有累进性(穷人的净财政利益高于富人),财政原因必定导致欠发达地区向发达地区的移民从而使后者拥有较多人口。

在考虑初次分配“逆效应”的叠加影响时,净财政利益区际失衡将进一步加剧。这会强化“由穷向富”的流动性,无论人口、生产要素(尤指资本)还是商品与服务。

失衡加剧源于:(1)“逆效应”缩小欠发达地区的税基、相应减少属地收入和自有收入,这使其产生了提高税负以满足支出需求(难以削减)的压力;(2)“逆效应”降低欠发达地区的支出水平,因为与减少的自有收入相对应的“属地收入”被划给了发达地区,从而相应减少了原本可得的税收返还。税收返还(“哪里来到哪里去”)的减少产生了进一步提高税负的压力。

易言之,“逆效应”减少欠发达地区的净财政利益,增加发达地区的净财政利益,两者都加剧区际净财政利益失衡,进而造成两个主要后果:

·损害区际财政公平—“财政福利”在区位上被过度区别对待

·损害区位财政效率—干扰或扭曲资源区际流动

区际流动性通常表现为“由穷向富”的流动,其合意性主要取决于:

·财政机制引向经济优势还是劣势区位?

·引向经济优势区位基于纠正市场失灵还是扭曲市场机制?

·国家政策是否系统地鼓励区际流动?

每个问题的适当答案都依具体情况而异,很难基于“由穷向富”的区际流动性一概而论。一般结论是:适当答案取决于与财政体制核心原则间的一致性。核心原则即区际财政公平、区位财政效率和地方财政自主性。

五、寻求兼容性的财政体制改革议程

前面的讨论表明,初次分配的“逆效应”加剧财政区位分化并诱发道德风险,导致财政体制机能失调。之所以如此,关键原因于招致“逆效应”的两类不良规则直接抵触财政体制的核心原则,这就是注册地与产地规则。在此视角下,财政体制改革的新议程应致力兼容三项核心原则,无论在初级、二次还是三次分配环节。核心原则即区际财政公平、区位财政效率和地方财政自主性。

·区际财政公平

区际财政公平涵盖税收公平和支出公平,拒斥辖区间税负转嫁(输出)与零和式税收竞争。发达地区在这两个方面都处于相对于欠发达地区的优势地位。注册地和产地规则的运用以及数字经济背景下BEPS的共同作用,进一步强化了前者的优势地位和后者的劣势地位。

区际税收公平的一个重要含义源于著名的“要素报酬理论”:相关报酬应被归属给对其做出相应贡献的要素。注册地规则与此相悖,因为利润未被分配给对其做出贡献的来源地辖区,这些辖区以自己的贡献因子对利润创造做出贡献,包括投资(资产)、员工和销售。

与来源地规则不同,注册地规则并不满足资本输出中性原则:资本无论投向何处都面对相同税收待遇。不同投资区位的实际有效税率通常存在较大差异,使得该原则不能被满足。资本输出中性原则既是效率原则,也是公平原则。

产地规则与区际税收公平相悖的原因主要有二:(1)容易造成税负输出——产地或供应地辖区向市场地辖区转嫁税负(以邻为壑),(2)容易造成重复征税。例外的是:企业的应税所得中通常包括一部分经济租金,而不是纯粹的利润;租金收入通常是在企业生产所在地辖区产生的,归属产地辖区是合理的

要素分配理论也支持目的地规则。需求(demand)为人类所有事务的中心和源头。从生产与供应的“源头”在消费的意义上讲,消费地辖区才是销售(税基)和间接税收入的“终极贡献因子”。

注册地与产地规则都会误导“政府间财政收支贡献分析”。包括中国在内,上级政府基于“谁多上缴就多给谁”的激励性税收返还和转移支付很常见。在来源地与目的地辖区的“上缴”被当作注册地与产地辖区的“贡献”时,贡献分析便被发生严重偏差并扭曲体制。真实情形正是如此。

此外,注册地与产地规则还经由加剧横向财政失衡的路径,间接损害区际税收公平和区际支出公平。区际支出公平满足两类财政均等化:区际财政能力均等化,以及基本公共服务均等化(国家最低标准)

·区位财政效率

与作为社会平等原则的区际财政公平不同,区际财政效率作为经济效率原则,关注满足共同市场有效运转依赖的一项至关紧要的“最优竞争条件”,即财政机制对相对价格的扭曲(替代效应)最小化,以避免干扰商业抉择和投资、生产、工作与交易的区际自由流动。以此言之,相对于契合资本输入中性(对本地与外地投资一视同仁)的注册地原则而言,支持“资本输出中性”的来源地规则无疑具有极大优势。

注册地辖区很可能并非真正的经济优势区位,即中长期商业前景与机遇看好、并对周边地区的经济辐射力和吸引力足够大的“增长中心”。在这种情况下,注册地规则把大量外地资源和企业引向注册地辖区,直接抵触财政效率原则的另一项关键含义:如果目标并非财政均等化,那么,财政政策应避免把资源引向经济劣势区位,主要指投资相对过度因而边际收益快速递减的区位。

产地规则抵触经济效率的主要原因是:对生产(包括投入组合)征税意味着对互利交易征税,因而会减少经济福利——经济学上的“生产者剩余”和“消费者剩余”。相反,把税负集中到最终(零售)消费上意味着对购买力的“总额课税”,而非对互利交易本身的课税。这就是最优税收理论揭示的“一次总付课税优于分项课税”的基本原理。消费型增值税的抵扣机制正是为了实现“把销售税负集中到终端消费上”。国际贸易中广泛采用的出口退税、进口补征机制也如此,并被世界贸易组织采用。

目的地规则优于产地规则还源于“生产流动性”远高于“消费流动性”。给定其他条件,流动性越大,税收的扭曲效应越大。受益原则(既是公平也是效率原则)也更多地支持目的地规则,因为公共服务受益地主要与消费所在地相连。

·与地方财政自主性相冲突

数千年来,政府间财政关系深受“一收就死、一放就乱”以及零和博弈的困扰。把自上而下的中央纵向控制与自下而上的地方自主性有机地结合起来,形成互利共赢的健全而稳定的关系,对国家长治久安至关紧要。在此视角下,地方财政自主性的特殊重要性便凸显出来,将其作为与区际财政公平、区位财政效率原则并不悖的核心原则对待非常重要。

地方财政自主性原则有四项核心含义:(1)面对国家利益时,地方财政能以自己的从属地位配合中央财政运营;(2)面对地方职责时,地方财政能够独立运营而不必依赖上级财政,尽管上级帮助依然重要;(3)把大型流动性税基排他性地划给一个或一级政府并不适当,这类税基应由各级政府共享;(4)“负责任的财政自主”,包括拒斥税负输出和有害税收竞争等以邻为壑之作为。

每项含义都与税基分配规则的选择密切相连。两项核心命题是:(1)目的地规则根植于“我的消费我做主”,产地规则与此相悖;(2)来源地规则根植于“我的利润我做主”,注册地规则与此相悖。应税销售和所得(个人与企业)是两类主要的大型流动性税基

在第一项命题中,“我的消费”指市场地辖区的消费(购买力)。因为这是“我的消费”,也因为这是“我负有管理责任并具有可控性的税基”,所以,“我做主”是适当的和必需的。“做主”意味着税基和相应税收被分配给市场地辖区。

第二项命题中,“我的利润”指来源地辖区贡献给被汇总到注册地辖区的那部分利润。因为这属于“我的利润”,也因为“我”对其贡献因子负有管理责任并具有控制能力,所以“我做主”是适当的和必需的。“做主”意味着所贡献的利润和相应收入被分配给来源地辖区。

两项核心命题关注来源地与目的地辖区自我掌控财政命运,而不必受制于不可掌控的外在力量——产地规则和注册地规则的运用。

结语

关于数字经济背景下国内BEPS和数字税的讨论,宜置于对财政体制核心原则的思考与尊重之下。区际财政公平、区位财政效率和地方财政自主性原则及三者间的适当平衡,为建构高度协调性的“三次分配机制”提供最高指导。

以此言之,作为初次分配的区际税基分配应基于合来源地与目的地规则,拒斥注册地与产地规则。即便合意规则不得不面对税收征管上的更多困难与复杂性、也易被BEPS侵蚀,亦应如此。无论如何,必须确保对便利征管的考虑,不能压倒对核心原则的尊重与保障。况且,采用诸如“供应商简易登记”(识别消费者购买地等信息)和其他相关机制,可大大减轻税收征管负荷。

作为二次分配的收入共享的基础亦需相应转换:以“来源地税基”和“目的地税基”作为“属地税基”进行共享。原则上,这项调整既适合非流动性税基,近似例子包括本地收入来源的个人所得税、社会保险税(若有)、不动产税、零售消费税、服务使用费和规费;也适合流动性税基,如零售前销售税、企业所得税、多数自然资源税、遗产税和非住宅不动产税。现行“分税制”的“收入共享”份额很大,但作为共享基础的“属地税基”和“属地收入”的扭曲程度很高但由此加剧财政区位分化等连锁反应常被低估

在调整初次与二次分配机制的基础上,作为三次分配的税收返还和转移支付应深度重构为三类:(1)目标明确指向缩小横向财政失衡的“就地均等化类”,基于国家政策通常并不系统鼓励人口迁移的非流动性诉求;(2)目标明确指向“促进经济开发类”,基于稀缺资源应集中流向“经济优势区位”的流动性诉求;(3)目标明确指向“矫正外部性”的“专项类”,基于辖区间外溢事务(如张家口市治理沙尘暴)的成本应被合理分担的诉求。

重要的配套改革包括把收入共享转换为地方附加税:中央通过立法确定全国统一的法定(大型流动性)税基,并运用一套公式将税基在各省之间进行分配,在此基础上由中央按照法定税率统一征税,地方政府则在中央规定幅度的税率范围内,根据本地具体情况选择附加税率,按统一的法定税基征收地方附加税,或委托中央政府征收再转移给地方。就支持地方财政自主性而言,附加税与独立地方税体制几乎同等重要,而且本身作为一种理想的区际税收协调机制有助于避免恶性税收竞争。

配套改革亦应包括旨在纠正BEPS的补偿性数字税。数字化商业模式和远程线上交易的发展,产生了面向其他辖区消费者的直销活动,而缺失显著经济与税收存在限制了目的地与来源地规则的运用程度。在这种情况下,以征收补偿性数字税为契机,以合理成本开发供应商简易登记、公式化分配和数字定价等支持性机制,对地方财政自主性和强化中央对地方附加税的有效管理都很重要。

至少同等重要的还有思维方式的转变、思辨能力的提升和向“正能量价值观”的回归,面对复杂难缠的公共财政与国家治理问题尤其如此,无论学界、媒体还是公共官员。没有“看不到的往往最紧要”(如疾病隐患)的敏锐意识,缺失以足够好的角度、广度、深度进而高度呈现深层次问题的能力,顺从凌乱贫乏和空洞无物的话语表达惯性,财政改革“永在路上”的窘境将很难被扭转。

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