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农民从进城到进县城:"缺钱"问题待解 县城城镇化难在哪?

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在上一轮城镇化中,被大中城市“甩”在身后的县城,获得新的发展契机。

11月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》发布,提出推进以县城为重要载体的城镇化建设。强化县城综合服务能力,把乡镇建成服务农民的区域中心。

“县城大致有两类,一类是城市群地区的县城,这些地方核心城市与大中城市较为发达,但头重脚轻现象较明显,县域偏弱。另外一类是非城市群地区。这些地方的县城在城镇化与乡村振兴中的带动作用更加关键。”中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎接受21世纪经济报道记者采访时表示。

东莞市城建规划设计院人居环境所所长谢石营博士告诉21世纪经济报道记者,以县城为重要载体的城镇化建设,是我国城镇化的新阶段。我国整体的城镇化水平已达60%以上,进入基本稳定的阶段,但是发展并不均衡,大城市可能达到较高的城镇化水平,而我国1800多个县城城镇化水平相对较低,还有很大的提升空间。

“县级人口规模大,很多县有几十、甚至上百万人口,以县城为重要载体的城镇化,能有效推动基础设施及公服设施建设,提升整个县城的人居生活环境品质。”谢石营表示。

目前,县城的城镇化进入政策发展红利期,但是面临的问题也不少,资金、人口、交通、基建等短板,需要一一克服。

县城发展新契机

自秦朝以来,“县”就是我国基层治理的一个基本单元。现在,国家提治理能力与治理体系现代化,县也成为一个非常重要的治理单元。

2011年6月,《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》发布,提出建设好县城和有发展潜力的小城镇。该通知指出,将我国国土空间分为以下主体功能区:优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元。

根据民政部发布的2018年行政区划统计表,截止到2018年12月31日,我国县级行政单位包括2851个,其中有970个市辖区,375个县级市,1335个县,117个自治县,49个旗,3个自治旗,1个特区和1个林区。

扣除市辖区,县级单位一共有1881个。目前来看,这些县级单位的发展水平并不统一,但大多数都位于优化开发区域和重点开发区域。

如何发展县城?“十四五”规划中,提升县城“城镇化”与“综合服务能力”成为重点。

为何县城成为城镇化的重要载体?

谢石营表示,县城推进城镇化有几个优势,首先是发展空间巨大,城镇化率、基础设施等都有很大的提升空间。其次,相较城市,县城的土地、教育、医疗、住房等各方面成本都比较低,可以比较高效的推进城镇化。第三是县城城镇化可以推动区域协调发展,很多人口可以离土不离乡,不需要长距离迁徙,留守儿童、留守老人等社会问题也可以解决。

但是,县城城镇化也面临颇多短板,其中一个问题是县城的工业化水平相较地级市更低,无法提供更多就业机会,这使很多县域都难以避免成为大城市或者周边中心市人口“虹吸”的对象。

由广东省揭阳市代管的县级市普宁,就遇到这个问题。根据统计公报,2019年末,普宁常住人口212.32万人,比上年末增加1.52万人,但扣除自然增长人口28387人,实际流出超过1.3万人。

普宁居民陈军(化名)是一家布匹店铺的老板,他告诉21世纪经济报道记者,很多上了大学的当地人一般不会留在普宁,都往广州、深圳走。陈先生的儿子是本科学历,也没有留在普宁,现在在广州工作。

另一位普宁居民陈静(化名)告诉21世纪经济报道,普宁个体户规模小,都是家庭成员打理,即使要雇人也是临时性的。她家里亲戚的几个店铺都是自家打理,没有请人。

数据显示,2019年普宁的第二产业增加值236.39亿元,增长0.1%,对地区生产总值增长的贡献率为8.0%。2019年,普宁城镇人口比重47.9%,比上年末仅提高0.04个百分点。

谢石营认为,一个地方的城镇化,都是基于一定的工业化发展,但县城普遍来说工业化的基础不算太好。因此早些年广东提出产业转移,是产业从珠三角核心地区城市往外围的这些中小城市,包括县城转移,通过产业发展有效带动地方城镇化进程,包括就业增加、人口集聚等。

而县城要实现发展,则需要一定的资本和人力资源的积累。

资金从哪里来?

县城发展钱从哪里来,关系到基础设施建设。

今年的政府工作报告提出“两新一重”建设,其中包括加强新型城镇化建设,大力提升县城公共设施和服务能力,以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

今年6月,《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》发布,提出县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项,综合承载能力和治理能力仍然较弱,对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足。因此,从加大财政资金支持、吸引社会资本投入和加强建设用地支撑等方面,推进“补短板”。

21世纪经济报道记者统计后发现,不少县城在2019年财政收入下滑,其中一些下滑幅度超过10%。

普宁就是如此,作为县级市,2019年普宁全年地方一般公共预算收入21.19亿元,比上年下降10.4%,其中税收收入14.12亿元,下降14.5%。然而,普宁全年固定资产投资290.79亿元,比上年增长8.3%。其中,基础建设投资130亿元,比上年增长59.5%。

另一个县级市江苏新沂市,根据统计公报,2019年,全市完成一般公共预算收入35.55亿元,同比下降32.1%;财政用于民生的支出69.56亿元,同比下降16.6%。

谢石营指出,县城城镇化的一个劣势是,我国城市发展的资源分配结构是自上而下的,也就是从大城市到中小城市,再到县级、镇村,县级行政单位在资源分配上有一定劣势。因此,在资源分配上,包括一些产业、交通项目上,县城不占优势。

“县级财政收入下滑其实是普遍性的,在税费改革之后,县级财政之前依赖的农业税费减少,更依赖上级政府的转移支付。”他表示。

不过,随着政策红利期的到来,这一问题有望得到部分解决。

谢石营表示,尽管县级财政下降,但是上级政府的转移支付是增加的,通过这样进行平衡。国家提出推进以县城为重要载体的城镇化建设,将有更多的政策落地,推动县城城镇化发展。

冯奎表示,要解决县城发展中“缺钱”的问题,一要发动农民,让农民参与,激发农民参与城镇化的积极性。以前的一些县城就是农民参与建造的。二是要发动工商资本,增强县城对工商资本的吸引力。当然,国家也需要进一步加大对县城的支持。

县城的消费新机遇

如果有了更好的基础设施和公共服务,县城有望吸纳更多人口。

谢石营表示,一方面县域的人口在减少,因为很多人会离开县域到大城市去。但是县城的人口在提升,也就是很多农村人口会流入到当地县城。

另一方面,很多在外务工人员会回乡工作,一般就直接回流到县城,因为县城教育、医疗等公共服务水平比村镇高。

21世纪经济报道记者了解到,一些县城尤其是县级市,在基础设施建设配套建设上正在提速。以贵州省县级市凯里为例,当地居民李钰(化名)表示,近几年凯里不停地翻修新的城市道路和公共设施,交通基础设施方面的铁路和公路都在逐步发展。

当地对居住、餐饮等的需求也在提升。“一些楼盘地基还没打就已经卖光了,甚至一期到四期都卖光了,四期要2028年才交房。为了增加房产销量,开发商也很注重小区的建设,小区会建设得比较好,幼儿园、医院、超市都有,甚至买房送车位。”李钰说。

除了房地产,餐饮业在当地也很发达。李钰的邻居是做餐饮的,做了五年,门面、装修、人工、设备等投资了200万元,去年回本了,目前还赚了30多万元。

不仅仅是凯里,很多县级单位正迎来新的消费增长热潮。谢石营指出,以前的城镇化更多是长距离迁徙,跨省流动较多,现在越来越多在本区域和本省内流动,以后市内和县内流动还会增加。

但县城不可能纯粹复制大城市发展的道路。“有条件的县城应融入更大区域的高快速及轨道网络,缩短与主要城镇地区的交通时距,真正融入到整个城市群和都市圈的发展。另外,可以发展旅游特色经济和网络经济,通过自身发展对接大城市的需求。”谢石营表示。

冯奎表示,总的来说,县城在城市群中的作用是变化的。以前是底座,未来是网络的节点。

未来,一方面对于大中城市既要拨高,也要压平。拨高就是将核心功能往上拨,增强能级;压平就是不能什么都发展,要把有些产业与服务疏解到县城之类。

另一方面对于县城来讲,一定要走特色竞争之路。要靠差异化定位获得比较优势与竞争优势。比如县城劳动力资源相对丰富、集体所有制的土地有待充分利用、传统产业集群有条件有基础等。

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