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拜登政府会如何调整对华政策 会调整到哪一步?

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吴志峰(国家开发银行研究院研究员)

随着拜登发表胜选演讲,虽然特朗普还未承认败选,但由于后者是在挑战程序正义,既没有理由也没有证据,闹下去将得不到各方面支持。拜登或将组建新一届政府。随之而来的将是拜登如何调整对华政策以及会调整到哪一步,这需要中国特别引起重视加以研究。应对即将到来的拜登政府对华政策调整,我们需要提前做好准备。

笔者认为,拜登政府上台后首要应对的还是美国国内问题,这就是大规模动员应对新冠疫情以及与国会配合推出第二轮财政救助措施,税收和医保政策也会在特朗普政策基础上做出颠覆式调整,由此需要耗费拜登政府巨大的精力。所以外交和对华政策的调整是第二位的事情,预计拜登政府要到明年秋天甚至更长时间之后才会逐步明朗,这也正是笔者认为的窗口期机会,需要我们在窗口期主动有所作为。拜登会如何调整对华政策呢?这需要全面深入研究,大致有以下几个方面。

一、拜登的价值观

拜登30岁当选为参议员,四十七年纵横于华盛顿政坛,做过参议院司法委员会主席和对外关系委员会主席,是奥巴马八年搭档的副总统,和特朗普这样的政治素人比起来要老练优雅很多,不会出现那种“大象冲击瓷器店”的局面。但如果仅仅以政坛“老油条”、认为拜登八十老朽不敢作为,那可能会大错特错。就像我们以为特朗普摆脱不了商人思维、以市场利益可以交换战略利益一样是判断错误。

从拜登成长史可以看出这是一个坚持理想、很上进、有韧性和毅力的人。他1988年初次参选总统时就承诺要“重新点燃我们社会的理想主义火焰”,后来又于2008年参加民主党初选,并获得奥巴马提议搭档副总统。2016年因长子病逝放弃参选总统的准备,但记住了儿子要老爸“一定要当总统”的遗言,今年仍矢志不渝,以77岁高龄参选并战胜特朗普成为总统。可见拜登绝不是老朽油条,他十月初在葛底斯堡做了声震云天的演讲,这个演讲准确抓住了美国当今社会议题的痛点。拜登遵从的是传统的自由主义价值观,相信美国民主的灯塔作用,这与粗野的现实主义形成了鲜明的对比。

拜登的自由主义价值观对团结国际盟友将起到巨大的作用,目前英法德领导人已经第一时间向拜登发出贺信,可以预见德法政府将会重新回到美国价值观外交的旗帜下,美欧盟友关系得到巩固。

二、拜登的对华团队

相对于特朗普团队中的班农、蓬佩奥、纳瓦罗这样歇斯底里的鹰派,拜登对华团队将更加理性和多元,成员主要包括安东尼·布林肯、伊利·拉特纳、苏珊·赖斯、库尔特·坎贝尔、杰克·沙利文、萨曼莎·鲍威尔、托马斯·多尼伦、本·罗兹等人。这批人都是奥巴马时代的老班底,与拜登一起工作多年,其中布林肯在拜登做参议院对外关系委员会主席时就是顾问,后来作为拜登副总统的国家安全顾问,有很大可能将出任拜登政府的国务卿。赖斯做过奥巴马的驻联合国大使和国家安全顾问,在今年竞选时给予拜登很大支持。坎贝尔在奥巴马第一任期担任主管东亚和太平洋事务的助理国务卿。

这些人的对华政策将与特朗普时代有很大不同。比如布林肯今年9月在美国商会的一场活动上说:“我认为,像一些人提出的那样,试图完全与中国脱钩,这是不现实的,而且最终会适得其反。”沙利文和坎贝尔也认为,“冷战思维会让美国失去长远的竞争力,单纯强调遏制中国是行不通的。虽然美国曾希望通过接触来根本改变中国的想法已被证明是错误,但是,如果以为转向竞争就能达到接触政策所没有完成的目标,甚至迫使中国投降或是崩溃,也会有类似的风险。”今年4月,赖斯、布林肯与沙利文和100多名前官员和学者发表声明,呼吁美国在抗击疫情上与中国合作。

拜登在竞选中表示,俄罗斯是美国的最大威胁、中国是美国最大的竞争对手。这个表述与特朗普是有区别的。布林肯等核心成员预计将支持拜登调整对华政策,他们的核心观点是基于自由国际主义传统,相信美国民主价值观的影响力,认同美国与盟友的联盟是其核心力量来源,反对和指责特朗普的美国优先政策损害了美国在国际组织中的影响力。这预示拜登政府的外交与对华政策将作出大调整。

三、预判拜登对华政策调整的几大方面

现在美国两党及国会对华政策已形成共识,指望拜登上台后全盘否定特朗普对华政策也不现实,回到四年以前的过去已无可能。但仍可预期,拜登对华政策将有大的调整。

一是硬的变软,强硬对抗局面会有缓和。蓬佩奥现在秉持的是二元对立的强硬姿态,甚至比特朗普强调现实利益的基础上更进一步,这导致了中美从对话直接走向脱钩风险。拜登政府仍将视中国为最大竞争对手加以遏制,但将会重启价值观外交,方式方法会有大幅调整,直接对抗局面将有缓和。

二是软的变硬,通过加强联盟领导力来对付中国。拜登政府将逐渐返回已退群的组织,增强其在国际组织的领导力,修复被特朗普政府损坏的盟友关系,形成对华围堵新网络。经贸关系上,拜登政府可能会尽快返回其原来在亚太地区主导推动的TPP(美国退出后已由日本主导建立CPTPP),并且通过日本、澳大利亚、韩国等盟友延缓RCEP达成协议,同时重启与欧洲的TTIP,达到从跨太平洋的TPP和跨大西洋的TTIP两方面联合挤压中国与世界经贸联系的目的;在政治外交和安全上,拜登政府将重启奥巴马政府“重返亚太”的战略,但不是简单的重启,而是会吸收特朗普政府已在推进的“印太战略”,整合两大战略的优点,强调发挥日本、澳大利亚、印度等盟友的作用,加大对东盟国家的压力和拉拢,更加系统地形成对中国的地缘政治压迫,亚太的北约体系仍有可能继续推进。拜登时代中国要应对的将是一个复合体系,即TPP+TTIP+重返亚太+印太战略。

三是合作重启,多领域合作和人文交流得到恢复。拜登对华政策团队将不会主张冷战与全面对抗,因为他们相信如此不但达不到效果,反而会损害美国竞争力。而且,在气候、反恐、抗疫等全球问题上,拜登与特朗普政府大异其趣,中美在这些领域不但有共同利益,而且有共同主张,所以拜登政府将会重返巴黎气候协定和世卫组织,和中国合作应对伊朗、朝鲜等地区安全问题。而且教育和人文交流上,拜登团队认为吸引全球人才、促进教育和人文交流将增加美国竞争力,因此中美受阻的交流合作可望逐渐恢复。

四是贸易战继续,中美贸易和科技竞争只有在较长过程中才能解决。虽然拜登对华团队有很多反对声音,比如托马斯·多尼伦2019年6月在《外交事务》上撰文,批评特朗普的贸易战是与中国竞争的错误手段。但具体到中美贸易战和科技战,是否取消特朗普政府加征的关税、是否还执行已达成的第一阶段协议、是否放开对华为进口芯片的限制?我认为这些具体问题还不会有太快的答案。原因在于,这不是当前拜登团队最紧迫需要面对的。而且即使拜登团队反对特朗普的这些政策,但这些政策很多都已变为国会通过的法律,即使想改也需要经过系统的考量和程序。况且,特朗普的不管不顾是拜登这些建制派原来不可想象的,但有些措施已经产生了较好的威慑效果取得了现实利益,不管哪党哪派的美国人都不会放弃已取得的利益。反倒是,拜登团队会利用特朗普趟出的路子来设计新一轮政策。所以,贸易战和科技战的政策调整不确定性是最大的。我们相信,拜登团队要充分评估市场和科技界的反应,做出系统的对策方案后,政策才会明朗,但可以期待拜登政府将会更加倾向于听取市场和全球化的声音,如果美国商家和科技公司强烈呼吁则有望取消一些政策。

最后我要强调的是,虽然美国国会两党把中国视为最大战略竞争对手已是共识,但绝不意味着中美脱钩和对抗就是必然之途。从共识到战略实施还有很长的路,具体实施路径的差异又有很大空间。从其对华团队的观点主张可以看出,拜登政府对华政策将作出重大调整,而从现在开始大概一年的时间内,中国如果能深入研究主动作为,及时把握对华团队的观点变化,将会有机会占据一定主动,这个时间窗口现在已经打开。

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