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王雍君:数字经济背景下支持“双循环”格局的财税政策设计

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作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家)

王雍君

摘要 只要确认双循环新发展格局在逻辑上应涵盖两个支柱——共同市场和区域发展战略,那么,最优财税政策即应协调一致地全面追求“竞争中性”、“集聚经济”和“服务均等化”目标,并确保目的地与来源地课税规则在数字经济背景下也能被有效运用。竞争中性目标关注发挥市场机制在商业决策与资源配置中的决定性作用,集聚经济目标旨在把稀缺资源引向作为经济优势区位的潜力区域,服务均等化目标关注保障即便经济劣势区位也可获得最低标准的基本公共服务。与产地和实现地规则相比,目的地与来源地规则更有助于达成这些目标,但在数字经济背景下更难实施,因而需要相关机制予以确保。就支持国内循环格局而言,清晰且充分区分“开发性转移支付”和“均等化转移支付”同样至关紧要。

关键词 双循环格局 财税政策 竞争中性 集聚经济 数字经济

一、引言与概念框架

为妥善应对快速环境变化带来的机遇与挑战,中国正致力推动以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。为此,着手对现行财税政策进行适应性调整已然提上日程。当务之急莫过于澄清支持双循环格局的财税政策的概念框架,以此约束与引导一系列关键政策细节的设计与实施。

支持国际循环层面的财税政策设计主要涉及基于税收管辖权和税收协定的税收协调,包括积极参与数字经济蓬勃发展背景下的税收治理与大国博弈,尤其应在发展可持续的税收机制和防范税基侵蚀与利润转移(BEPS)中,清晰有力地表达“中国声音与力量”。本文的讨论虽然针对支持国内循环的财税政策设计,但支持国际循环的财税政策设计亦需相应跟进。毕竟,在经济全球化的世界上,防止财税政策在国际与国内层面的相互冲突至少同等重要。

双循环格局的重心是国内循环,聚焦以扩大内需作为增长与就业的“第一推动力”。这在逻辑上高度依赖两项前提条件,即发展国内共同市场和自由贸易区——更一般地讲是区域发展战略,这是双循环财税政策的两个主要支柱。

首要的是共同市场。共同市场(common market)指在未被人为扭曲的最优竞争性经济条件下,所有人在其中自由生产、工作、投资和交易的市场。通过创设互利交易所依赖的最优竞争条件,共同市场在促进经济福利最大化中发挥着至关紧要的作用。没有发达的共同市场,持续的经济增长、繁荣与脱贫也是不可能的,无论国内还是全球层面。

共同市场培育与发展在近期政策文件中被再次强调。2020年3月30日发布的《中共中央 国务院关于建构更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出:“完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求……保障不同市场主体平等获取生产要素,推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”

不言而喻,生产要素的自由流动和平等获取依赖一组最优竞争条件。正是在所有市场主体都共享这组最优竞争条件的前提下,市场才成其为“共同市场”,贸易和生产要素的“自由流动”才是可能且合意的。

最优竞争条件涵盖共同市场的四个基本要素——生产、工作、投资与交易,每个要素的竞争条件都深受财税政策的影响;支持双循环格局的最优财税政策的底线目标,就是避免扭曲这些最优条件以确保“竞争中性”

除共同市场外,自由贸易区可被视为双循环格局的另一个支柱,两者共同为内需主导型增长模式提供最佳保障。改革开放以来,地方政府在中国卓有成效的区域发展战略中,扮演着远比其他国家地方政府重要得多的角色。区域发展战略有各种模式,包括特区模式、经济技术开发区模式和更高级的自由贸易区模式。这些模式早于双循环格局被实施,但在逻辑上与“经济循环”概念一脉相承,一如共同市场。

更一般地讲,双循环格局在逻辑上涵盖两个支柱:无边界的共同市场,有边界的区域发展战略;前者依赖“竞争中性”的财税政策,后者依赖基于“集聚经济”(agglomeration economies的非中性财税政策。两类政策的含义与细节稍后讨论。


竞争中性与集聚经济目标存在潜在冲突,因而需要协调一致地予以追求。竞争中性要求财税政策在竞争条件上对所市场参与者的一视同仁,根植于市场导向(“决定性作用”)理念;集聚经济则要求财税政策在不同区域间的区别对待,根植于政府干预(矫正市场失灵)理念。

图1所示的概念框架并不完整,因为未考虑数字经济背景和服务均等化目标。竞争中性和集聚经济旨在“把蛋糕做大”(增长),但并未顾及“蛋糕分享”(平等)这一发展目标。辖区间公平分享“蛋糕”(税基与税收收入)是平等目标的关键方面,而采用不同的辖区规则将产生截然不同的分配结果,并直接或间接影响所有关键的税收原则——公平、效率、简易与确定、有效执行税法以及灵活性原则。

辖区规则用来界定“谁对什么持有课税权”,涉及国际税收层面的税收管辖权的国家间分配,以及国内税收层面的税收管辖权执行责任的辖区间分配。就满足税收公平和经济效率原则而言,目的地规则优于产地规则,来源地规则优于实现地规则;但数字经济的发展弱化了两类合意规则的有效性,由此加剧了双重不征税或双重征税的风险。由此可知,支持双循环格局的财税政策设计不应脱离数字经济背景。考虑到中国的数字经济比重目前已高达35%并且仍在快速发展的现实,尤其如此。

扩展的概念框架亦需涵盖基本公共服务均等化目标。首先,均等化是财税政策的一个重要目标;其次,均等化还是共同市场依赖的一项重要竞争条件,用以矫正对贸易和资源区际自由流动的财政扭曲;最后,均等化对支持集聚经济也很重要,用以促进稀缺资源朝向潜力区域的流动。图2呈现了这一扩展框架。


扩展的概念框架表明,双循环财税政策的三个关键目标应在目的地和来源地规则下追求,两类合意规则在数字经济背景下亦应被有效运用。中国现行税制下,目的地规则针对增值税、消费税、关税和其他间接税,旨在把税收管辖权执行责任分配给商品与服务的最终消费地,相比之下,产地规则把责任分配给商品与服务生产地或供应地;来源地规则针对所得税,旨在把责任分配给价值创造地——应税所得贡献因子来源地,相比之下,实现地规则把责任分配给应税所得的实际发生地。

可以合理推论:只是在政策目标与辖区规则(用来勘定财政边界)及其内部的复杂关系被适当地理解的前提下,最优财税政策组合才可能得到精心设计与实施。每个目标都与双循环格局强调的扩大内需紧密相连。就均等化和集聚经济而言,复杂关系涉及现行转移支付体制的重构:把“财力(一般)性转移支付”与“专项转移支付”结构,转换为“开发性转移支付”和“均等化转移支付”的结构,此举可望带来财政资源配置上的革命性进步

二、基于竞争中性的财税政策设计

人类经济活动的自然进程大致就是共同市场形成与扩展过程,焦点是贸易和生产要素冲破边界限制的自由流动。财政边界是“边界限制”的关键方面,涉及税收、支出和公共服务边界。对于利益分割和确立职责而言,边界必不可少;但对贸易与要素自由流动而言,边界是多余的。我们能够做到的不是去除边界,而是使边界对区际流动性的限制最小化。

自由流动可以是正和(positives)、零和(zeros)甚至负和(negatives),取决于驱动力量源自市场机制还是政府干预,以及政府干预是否与市场导向相一致。当财税政策把资源引向中长期经济前景暗淡的区域时,结局多半是零或和负和。区域发展政策的这类深刻教训,国内外屡见不鲜,至今如故。

正和的自由流动才是合意的,但前提相对苛刻:确保竞争条件是平等的、未被扭曲的。满足这一前提的财税政策满足“竞争中性”的两项条件:(1)本质上相同或相似之情形,拒斥恣意的区别对待;(2)本质上不同之情形,拒斥恣意的一视同仁。

在同类企业在辖区A的税负显著地高于在辖区B的税负时,第一项条件被破坏;在节能环保型企业与严重污染企业的税负相同时,第二项条件被破坏。从消极面看,财税政策扭曲或弱化竞争中性条件的风险很高,无论收入、支出还是公共服务层面。

以此言之,就竞争中性目标而言,支持双循环格局的财税政策应在两个方向上同时“发力”,每个都涉及丰富的细节:

在空间维度上鉴别和消除背离“国民待遇”的财税政策;

在市场维度(生产、工作、投资与交易)上鉴别和消除歧视或偏见性财税政策。

前者旨在造就“基于区际流动性的平等竞争”条件,后者旨在造就“基于商业决策的平等竞争”条件;两者共同支持共同市场的培育、扩展与升级。“共同”市场正是经济(双)循环格局的要义之一。

“共同”(市场)的实质,就在于所有市场参与者共享两类平等竞争条件,即区际流动性和商业决策的竞争条件。所谓“发挥市场机制在资源配置中的决定性作用”,以及“政府更好地发挥作用”,其确切的可操作性含义也在于此。当务之争,莫过于提出一个“清除非平等竞争条件清单”,将其置于财税政策改革议程的优先位置。不言而喻,清单与议程应特别关注消除各种形式的地方保护主义。

三、基于集聚经济的财税政策设计

除了影响共同市场的竞争条件外,财税政策还对双循环格局的另一个支柱——集聚经济——产生深远影响。在这里,最优财税政策设计的要领有二:

以“潜力区域”和“非潜力区域”的充分区分作为政策制定的基础

引导稀缺资源流出“非潜力区域”并充分流向“潜力区域”

两项要领都指向支持双循环格局的财税政策的第二项目标,即区别于竞争中性目标的集聚经济目标。政策焦点应是准确鉴别和锁定集聚经济最强的区域,无论国家、省级、地市县乃至乡镇层面。为此,理解聚焦经济的确切含义和评估其驱动因素很重要。

作为区域发展政策的核心要领,集聚经济指生产要素集聚过程中相互间的外部性提高了要素报酬,源于经济活动间的互补性,包括卖方吸引买方的前向联系、买方吸引卖方的后向联系,以及同类吸引(如“饮食一条街”)的横向联系。经济技术开发区和高科技园区,都是聚焦经济的经典例子。

集聚经济可理解为规模经济(scale economy)的一种特定类型,即与群体规模有关的外溢经济(spillover economy):个体优势取决于有多少其他个体结合为一个可吸引更多需求的群体,主要表现为共享基础设施而降低费用,原料供应及服务等辅助部门专业化降低单位服务成本,较低的交通成本。更多的交往降低知识传播成本,促进了企业间信任与合作收益,更易吸引人才和更易找到合适的就业岗位,也是如此。集聚经济的另一个重要类型是反映数字经济主要特征之一的网络效应,比如某个网络社交群体的新增者加入可使所有人受惠。

集聚经济的两项核心内容分别是增加市场需求和提高生产率——双循环格局致力追求的关键目标相应地,最优财税政策致力把资源和就业引向发展潜力最大、数量相对较少的“增长中心”,财政资源(税收与支出)的空间配置宜采取“少量空间集中点”模式,避免广泛铺开(分散财力),以此作为改善人口的适于雇佣性和流动性的基本方法,以及作为帮助周边落后地区的最优方法。

一般地讲,加快落后地区发展的最优政策既不是鼓励迁移、也不是提供直接援助,而是精心选择和扶持作为增长中心的潜力区域,以间接带动周边落后区域。这样的潜力区域满足三中长期条件:(1)资金净流入区域,(2)人口净流入区域,(3)辐射效应(影响区域)足够强大

前两个表征“吸引力”,后一个表征“影响力”。经济竞争的本质,无非就是为吸引力和影响力而竞争无论国际还是国内竞争。在吸引力和影响力上都具有竞争力的潜力区域,通常也是在无需长期财政援助的情况下,最终实现自主繁荣的仅有区域,因而也是开发性公共投资与转移支付的最优区域。

如前所述,致力把稀缺资源引向潜力区域的财税政策,与致力创造竞争中性以促进共同市场的财税政策,共同构成支持双循环格局的财税政策的两个支柱;后者根植于市场有效(“决定性作用”),前者根植于市场失灵(政府干预)。

在这里,市场失灵表现为资源流向潜力区域的不充分和滞后,原因多种多样,包括基础设施与公共服务不佳、税负偏高、缺失整体规划以及协调失灵。供水与排水系统、都市内公路和公共交通、机场、大型娱乐地和某些环境保护,无论投资、经营还是融资,对都涉及整体考虑和统筹规划,因为确保规模经济和有效协调至关紧要。在此情形下,较小辖区的单个努力势必招致大量重复与浪费、严重的规模不经济以及低效率。基于集聚经济的财税政策的最优设计,因而应在较高的政府层级上进行

目标瞄准集聚经济的财税政策需要两面作战:一方面致力把资源引入潜力区域,另一方面致力帮助不景气区域(非潜力区域的重要类型)实现增长与繁荣,比如东北三省的许多地区。就后者而言,适当的财税政策是吸引更多的企业流向失业率通常相对较高的区域,并以不景气程度作为财政资源空间配置标准,形成与“少量空间集中点”相对应的“大量分散性小区域”的援助模式。

四、基于服务均等化的财税政策设计

鉴于服务均等化既攸关共同市场依赖的竞争条件,也攸关区域发展战略依赖的集聚经济,将其视为支持双循环格局的财税政策目标是适当的和必要的。

许多“基本”公共服务具有很强的地域性,只有身处特定辖区(财政边界)才能使用或受益,由此构成区域竞争优势或劣势的一项关键条件。在服务差距大到足以扭曲要素流动和商业决策依赖的竞争条件时,服务均等化即应被作为一项重要的矫正机制发挥作用,以培育共同市场并支持其有效运转。

类似地,在地区间服务差距大到足以弱化潜力区域的吸引力时,均等化即应被作为强化潜力区域吸引力的机制发挥作用,以促进对集聚经济的利用。

与基于区域流动性的竞争中性和集聚经济目标不同,服务均等化目标基于非流动性,要求把资源留在或引向服务所在地而非经济上的潜力区域,以促进各个特定辖区的社会凝聚力。在此视角下,财税政策的焦点是社会性服务投资的分配性配置,覆盖大小各异的大量辖区。公共教育、医疗卫生和基本住宅保障服务,都是以人为本的社会性服务的主要类型,区别于以物为本的经济性服务,主要是与产业发展相关的各类公共设施与服务。

对服务均等化目标的强调,进一步增强了将其纳入双循环财税政策框架的重要性。国发[2017]9号(《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》)指出:“享有基本公共服务是公民的基本权利,保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责……我国基本公共服务还存在规模不足、质量不高、发展不平衡等短板……尚未有效惠及全部流动人口和困难群体。”2018年12月中办国办印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》承诺到2035年,基本实现基本公共服务均等化。

均等化目标一旦被置于双循环财税政策框架之下,意识到它与“竞争中性”和“集聚经济”目标存在潜在冲突、因而需要协调一致,在政策制定与实施上就变得非常重要。

竞争中性与集聚经济要求一种鼓励流动性的财税政策,确保把生产要素、就业机会和人口引向作为增长中心的潜力区域;相比之下,均等化目标则要求一种把资源“留在原地”的财税政策,不从政策上系统地鼓励人口与就业机会迁移。更一般地讲,竞争中性和集聚经济目标基于“人的繁荣”,一如候鸟,哪里好就飞向哪里;均等化目标基于“地点繁荣”,即便这些地点并非潜力区域也是如此。

潜在冲突的另一个方面涉及财政资源配置:给定资源总额,分配给聚焦经济目标的资源越多,分配给均等化目标的资源就越少;反之亦然。现行转移支付体制亟需重构这一重大的财税政策主题,由此而来。考虑到地方政府的财政收入来源的40%左右来自中央政府的巨额转移支付,尤其如此。

现行体制下,转移支付被划分为“财力性转移支付”和“专项转移支付”;前者未事先规定用途,后者则预设特定用途;两者的界限在实务上相当模糊,以至哪些划归“财力”、哪些划归“专项”转移支付,在很大程度上是人为的。

常识和原理告诉我们,良好的决策与管理不可能在有缺陷的分类下达成,因为如何分类大致决定了资源配置方式与格局,进而决定资源流向和流量,进而影响过程和结果。总的来说,正确分类的特殊重要性常被低估。只是满足“既合乎逻辑、又直达目的”的分类,才是正确且合意的分类。合乎逻辑意味着分类上的既无重复、又无遗漏。

以此言之,将转移支付从现行的“一般/专项”框架重构为“开发性/均等化”框架,既是必需的也是适当的。“一般/专项”的分类明显基于用途(usage),尽管是有益的和必要的,但因与有效配置资源这一根本目的联系很弱,无法为转移支付的空间配置创设充分基础。

无论如何,当前转移支付体制的分类紊乱与任意性问题亟需解决。从支持管理决策和双循环格局的角度看,重构为“开发性/均等化”框架不失为最优方案,并确保划分标准的清晰性和充分性以确保有效执行与实施

具体地讲,开发性转移支付应基于流动性,依据对中长期增长前景的评估,采用空间集中点模式,确保财政资源被集中性分配给作为“增长中心”或“增长极”的少量潜力区域,避免“政出多门、钱出多门”式的碎片化和“洒胡椒面”。此现象的盛行至今仍是政府间财政体制上的顽症,招致诸多负面后果。

与开发性转移支付直接联结竞争中性(共同市场)和集聚经济(区域发展战略)不同,均等化转移支付直接联结基本公共服务均等化目标,并间接支持竞争中性,但与集聚经济目标存在潜在冲突。集聚经济目标要求资源配置以“人的需要”和区域发展潜力为基础,并且至少在一定程度上集中在特别有希望的区位——精心选择的增长中心;相应地,要求人力资源项目起主导作用,以鼓励人口、教育与培训、机会均等和就业信息系统地流向潜力区域。

均等化转移支付基于非流动性,旨在满足国家和地方层面上的最低服务标准,即便并非潜力区域。总的来说,它根植于如下理念:一国公民无论身居何处,亦无论其经济状况和社会背景,均享有获得最低标准基本公共服务供应的权利。这项权利附着于社会共同体成员这一共享身份之上,因而与生俱来,反映社会成员资格意义上的、最基本的社会平等形式。这种平等形式可以兼容、甚至要求经济财富分配上的某种不平等。

更一般地讲,开发性转移支付要求财政资源的空间配置不受财政边界的限制;相反,均等化转移支付以财政边界作为配置单元,受制于各级政府的地理辖区边界。在中国的特定国情下,无论在国家还是地方层面上,绝大多数辖区都是经济上的非潜力区域,包括许多“老少边穷”地区,但鼓励人口和资源流向潜力区域的政策通常并不可取;相反,合意的政策是把人口与资源留在当地,并确保人口留守当地者也能获得最低标准的基本公共服务,即便成本高昂亦应如此。这种含义上的“机会均等”,正是均等化转移支付和基本公共服务均等化概念的要旨所在

以上讨论表明,区分什么是真正的“开发性”转移支付,什么是真正的“均等化”转移支付,宜作为深度重构与改进现行转移支付体制的核心命题。就后者而言,焦点应是以“标准收入”和“标准支出”的差额作为转移支付空间配置的合理基础。

五、在数字经济背景下有效实施合意辖区课税规则

在国际税收层面,辖区课税规则用来确定税收管辖权的国家间分配;在国内税收层面,则用来确定税收管辖权执行责任如何分配给各级政府。理解辖区课税规则与双循环格局财税政策间的逻辑联系非常重要,但很少被意识到。

逻辑联系是:不同的辖区课税规则将对“竞争中性”、“集聚经济”和“服务均等”带来截然不同的影响;只是在采用目的地规则和来源地规则时,这些影响才是正面的;相反,产地规则和实现地规则施加的影响通常是负面的。

判断正面或负面的根本标准是课税规则同税收公平与经济效率原则间的一致性。公平与效率原则共同构成竞争中性的前提条件,因而支持共同市场的培育与有效运转;效率原则的一项关键含义是资源流向潜力区域,因而支持基于聚焦经济的区域发展战略;税收公平含蓄地要求支出面的“服务公平(均等化)”,否则,其意义与价值将被大打折扣。从区际服务差异过大将招致或加剧资源空间错配的意义上讲,税收效率原则支持服务均等化目标。

一般地讲,目的地规则与来源地规则支持税收公平与效率原则。目的地规则的实质是把增值税、消费税、关税等间接税的税负,集中于终端消费即非商业用途零售,在此基础上把相应的课税权分配给终端消费所在地辖区。如此,互利交易行为的课税得以避免。

最优间接税的基本原理拒斥对“互利交易行为”的课税,因为此举破坏或弱化经济效率,而且妨碍税收公平(源于双重征税或双重不征税)。目的地规则在国际上已成为共识,并被世界贸易组织(WTO)采用,尽管对出口多于进口国家而言有所不利(损失财政收入)。

来源地规则要求把价值(利润)创造归属给对其做出贡献的要素,在此基础上把课税权分配给贡献要素的来源地辖区,包括数字经济背景下远程交易与客户数据。贡献要素包括劳动力或力资本(薪金)、无形资产(专利等)、特许权(使用费)、资金(利息)、固定资产、设施维护(费用)等。

来源地规则的巨大优势在于支持“资本输出中性”:在税收上一视同仁地对待所有投资,无论投向何处。这个优势,十分契合共同市场依赖的竞争中性和基于集聚经济的区域发展战略,一如目的地规则一视同仁地对待所有互利交易(免于征税)。以此言之,把来源地规则作为支持双循环格局财税政策的关键一环非常重要

相反,产地规则与实现地规则与税收公平及效率原则相冲突。产地规则的运用意味着对互利交易行为和生产过程的投入(inputs)课税,还会干扰贸易和生产要素的区位配置,从而扭曲生产决策和损害经济效率。

实现地规则把课税权分配给应税所得的实际发生地。举例来说,如果某公司在的子公司在辖区A实际发生1000万元的应税利润,那么,即由辖区A持有相应课税权,无论这些利润的“贡献要素”是否来自本辖区。在实务上,这意味着在税收上一视同仁地对待“内资(本地投资方)”和“外资(外地投资方)”,因而通常被称为“资本输入中性”。

一般地讲,就与税收公平及经济效率原则间的一致性而言,资本输出中性优于资输入中性。当资本流向税法或税负各异的不同投资区域时,实现地规则(常设机构、公司注册地和总部所在地等)的运用意味着这些投资“被恣意区别对待”,这会破坏共同市场依赖的“竞争中性”;在潜力区域的税负显著高于其他区域时,这将阻滞资源流向这些区域,从而与基于集聚经济的区域发展战略相悖。只是在满足资本输出中性(来源地规则)下,这些缺陷、弱点与后果才易避免。

实现地规则与资本输入中性还与“要素分配”的基本原理相悖,该原理约束利润分配给对其做出相应贡献的各个要素上,这是“公平”的一个重要含义。以此言之,税收公平原则不能或很难在实现地规则与资本输出中性下实现。

作为一般结论,目的地与来源地才是合意的辖区课税规则。但问题随之而来:数字经济发展所创造的“远程在线交易”和“利润来源地缺失物理存在”这两个根本特征,导致“确定税收联结度”变得十分困难复杂客观上要求创建新的税收联结度以适应数字经济业务——据此实施新的利润分配规则,尽管对传统业务保留传统联结度(物理存在和非远程在线交易)仍是合意的。

该主题在欧盟和OECD(经合组合)已有广泛且相对成熟的讨论,本文不再展开,但牢记该主题在国内税收层面也值得费心思量很重要,尤其应系统评估中国现行税制与税务征管偏离目的地与来源地规则的种种情形及其后果,以此作为优化双循环格局财税政策设计的重要组成部分

结语

当代日益复杂、棘手、麻烦的治理难题带来的挑战,在很大程度上是对治理者、学界乃至公众的智识性挑战,尤其是在对“各种关系”的理解上。仔细想来,人类置身其中的自然界,不正由各种“东西”组成的关系世界吗?人类社会本身何尝不是如此?

然而,理解自然王国的“关系”所要求的智识,与理解社会王国的“关系”所要求的智识截然不同:前者依赖精确的模型(model)能力,后者依赖强大的思辨(analyse mentally能力大学(尤其是研究生层面)教育遭遇的窘境,乃至学术研究现状的窘境,主要根源之一正在于张冠李戴——模型痴迷症下的生搬硬套,直接导致对社会王国“关系世界”的理解受制于思辨能力贫乏症而明显不足另一个主要根源是空洞无物的“大忽悠”大行其道,以至噪声时常淹没真声

在缺失强大思辨能力引导对关系世界进行智识性思考的环境中,设想最优地制定与实施财税政策是不可能的。就本文主题而言,关系世界就是双循环格局财税政策设计涉及的三个支柱——共同市场、区域发展战略、服务均等化,以及对其产生重要影响的数字经济背景下的辖区规则。只有对这些基本的“关系组件”间的相互关系有深度理解时,最优财税政策才可望被制定与实施。

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