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7万亿土地收入向农村倾斜 专家:应促进农民增收

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周天勇指出,出让土地收入是财政的过渡性措施,需要建立更加稳定的财政收入来源。

近7万亿土地出让收入的“蛋糕”将面临重新分配。

9月23日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(简称“《意见》”)。

《意见》明确提出,从“十四五”第一年开始,各省(区、市)要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例;到“十四五”期末,以省(区、市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。

“最近几年,全国土地出让收入一年要达到6、7万亿元,土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点,就相当于‘三农’增加了600、700亿元的投入。毫无疑问,这项改革的逐步实施,将会对实施乡村振兴战略提供一个有力的资金支持。”中央农办副主任、农业农村部副部长韩俊在9月24日举行的发布会上如此表示。

fabe1184c9574e01b50c7358f2999aec.jpg图片来源:CNSPHOTO

其实,政府在今年年初发布的中央一号文件中早已提及,要加大中央和地方财政“三农”投入力度。一方面,中央预算内投资继续向农业农村倾斜,另一方面,要抓紧出台调整完善土地出让收入使用范围进一步提高农业农村投入比例的意见。

要完成上述提及的50%的目标要求,文件提出了两种方案供地方选择。

一是按照土地出让收益的50%以上进行核定,但是如果全年应计提数小于土地出让收入的8%,则按不低于土地出让收入8%计提。

韩俊解释指,之所以按收益计提还又加了一个不低于土地出让收入8%的条件,主要考虑是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围,造成虚增土地出让成本,会缩减土地出让收益。

二是按照土地出让收入的10%以上进行核定。核定的方式由省政府决定,各省(区、市)对辖区内的市、县可以设定一个差异化计提的标准,但无论按哪种方式计提,全省总体上要实现土地出让收益用于农业农村的比例不低于50%的目标要求。

按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,土地出让收入使用范围主要包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出以及城市建设支出等。

不过长期以来,土地增值收益取之于农,但主要用之于城。

根据农业农村部的统计数据显示,从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿元,扣除成本性支出以后,土地出让收益是5.4万亿元,占到了土地出让收入的19.2%。

其中,土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元,仅占土地出让收益的34.4%,占土地出让收入的6.6%,用在城市建设的比例比农村要高得多。

然而,要实现乡村振兴还面临着巨大的资金缺口。韩俊曾在2019年的“清华三农论坛”上表示,经过初步测算,要落实国家乡村振兴战略规划今后五年的重点任务,大约需要投资7万亿元以上。

为提高资金的使用效率,文件提出要统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金,与实施乡村振兴战略规划衔接好,一定要聚焦补短板、强弱项。

各地可以根据乡村振兴的实际需要,重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出,与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复,以及以工代赈工程建设等十几项。

同时,文件还强调,加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接,不能因为增加了土地出让收入的资金,而减少一般公共预算支农投入。

不过,对于增加的收益要如何使用,东北财经大学国民经济工程实验室主任、中共中央党校国际战略研究院原副院长周天勇认为,40%增加的收益应用于提高农村土地征收补偿,促进农民增收。

“我国有8亿农民,去年才购买了14万亿元零售商品,但6亿的城镇户籍居民就购买了24万亿元的商品。工业品过剩的主要原因是农民的收入太低了,要是把地上的收入拿走,农民就没有了购买力,农民的需求上不来。”周天勇在25日接受时代财经采访时表示。

土地出让虽然是政府性基金预算收入的重要来源,但具体到每个地方还面临着严重的不平衡问题。

根据国君证券今年发布的《中国土地市场季报(20Q2)》指出,二季度华东地区土地成交金额最大,共9900.4亿元,而西北地区成交金额较低、东北地区成交面积较小。

为了防止出现有的地方计提的资金用不完,而有的地方计提得很少,甚至根本不够用的情况,《意见》对健全中央和省级适当统筹的资金调剂机制作出了安排。

首先是允许省级适当统筹。省级政府可以从土地出让收入用于农业农村的资金中,统筹一定比例的资金,在所辖各地区之间进行调剂,重点是支持粮食主产县和财力薄弱县。

其次,中央统筹的资金也将向部分地区倾斜。考虑到粮食主产区和中西部地区财力弱、乡村振兴任务重,文件强调,中央财政统筹的资金要向这些地区倾斜使用。

另外对北京、上海等少数省份也会适当放宽要求。北京、上海等地的土地出让收入高,但农业农村占比低,对于这些地区,允许根据实际需要来确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。

韩俊指出,实施乡村振兴战略,需要大量投入,仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求,必须拓宽资金来源渠道,建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制。调整完善土地出让收入使用范围,提高农业农村投入比例,就是一项重要的改革举措和制度安排。

周天勇认为,《意见》的出台使土地出让收入的分配向农村逐步增多,比原来更进了一步,但是根本性的改革还是要落到房地产税和土地交易税的改革上。

“土地出让金是不稳定的,土地也总有一天卖完的时候。”周天勇指出,出让土地收入是财政的过渡性措施,需要建立更加稳定的财政收入来源。

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