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评论:洪涝灾害及极端天气风险防范需纳入十四五规划

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韩自强(山东大学国家治理研究院研究员,政治学与公共管理学院教授)

自6月份以来,受各类极端天气影响,长江、淮河等流域多次发生强降雨,造成四川、重庆、江西、安徽等20多省份发生洪涝灾害,超过6000万人受灾,直接经济损失达1700多亿元。长江中下游汛情缓解之后,社会普遍松了一口气。但是紧接着长江上游流域又出现汛情,近日来,由于长江上游多条支流又水位暴涨,川渝地区多地出现险情,中央和川渝政府按规启动应急响应,组织消防、应急、公安等部门全力开展救灾工作。但是从社会舆论反映来看,川渝等长江上游地区对于突发的洪涝灾害还是有些准备不足。

因极端降水天气造成的洪涝灾害近年来至少呈现出以下三个特点。一是伤亡人数持续下降。历史数据显示,20世纪50年代,我国每年因洪灾死亡8000多人;60年代至90年代间,年均死亡也高达4000人;21世纪以来,这一数字则从“千”减到了“百”的量级。二是经济损失持续攀升。随着我国城市化的快速发展以及经济体量的增加,洪灾造成的经济损失也逐渐加大。其实,无论是从我国还是全球来看,各类洪灾造成的经济损失一直居灾害损失榜首。三是洪灾相对可防可控。以人类当前所掌握的科技,对比地震等其他自然灾害,台风及强降水等致灾因子相对可预测,洪水相对可防可控,因此完全可以更加积极地发挥人们的主观能动性,降低灾害损失。因为防洪的成功,也确实让社会对于洪灾的危害的恐惧感消退。但是从防洪应急操作而言,恐惧感消退的同时又需要增强警惕感,如此才能有效防御灾害。

总体上来看,我国洪灾及灾情损失模式的主要原因有三。一是全球气候变化,极端天气频发,传统气象现象发生空间产生变化。比较典型的代表是近年来台风频发,而且影响地带有向北移的趋势。比如2018年台风“温比亚”、2019年台风“利奇马”都在山东境内徘徊多时,造成重大洪涝灾害。这种趋势同样发生在大洋彼岸的美国。2012年飓风“桑迪”带来的强降水淹了美国最大城市纽约,成为美国历史上经济损失仅次于2005年“卡特里娜飓风”的自然灾害,带来了美国诸多灾害防范法律改变。

二是我国城市化进程飞快,新城规划发展中对洪灾风险防范意识不足,人们过度侵占了水的空间。比如说,长江中下游的城市曾经湖泊众多。水域面积大量被填埋成为城市化建设用地。水的空间被大量挤压,因此几乎年年出现城市内涝、“城中观海”的现象。反过来,长江上游地区的很多城市处于大江大河沿岸,但是由于地理条件相对优越,所以城市发展中依然缺少对洪水的敬畏——之前的泄洪区在过去20多年纷纷成为城市新区。这样的情况,一旦发生强降水,势必造成极大经济损失,甚至威胁人们生命安全。

三是日益完善的工程防洪体系,大大减少了洪灾的发生率,但是助推了人们冒险的行为,累积了更大的风险。可以说,从1998年大洪水之后,我国已有20余年未发生类似规模、影响全国的特大洪水了,这无疑得益于98年之后全国大量的防洪投入和防洪工程项目。但是,这些防洪工程也存在负面效应,那就是让人们误以为“人定胜天”,放松警惕,在高风险地区发展投入,从而可能累积更大的灾害后果。典型案例是日本的福岛等东北三郡。当地本来历史上都有对大海啸所达之处的记录。为了防止海啸,当地政府在海岸上修建了10米高的海墙。之后,人们认为10米高的海墙足以抵挡任何海啸,于是原来低洼的地带逐渐发展成为人口密集的地区。海墙效果如何,大家在2011年日本东北大地震-海啸-核事故复合型灾难中都有所见:海啸瞬间翻过、冲倒了海墙,漫向内陆,造成了1,8000多人死亡,更造成了福岛核事故,长期影响难以评估。

某种程度上,中国历史就是一部同自然灾害斗争的历史,也是一部同自然环境融合、共生的历史。大禹改“堵”为“疏”,历时十三年完成了治水大业。李冰父子因势利导,都江堰历经千年至今仍造福蜀都人民。今年是“十三五”规划的收官之年,也是“十四五”规划的准备之年。因此十分有必要提高风险意识,打破政府部门利益,加强部门协调,在各类“十四五”规划以及国土空间规划中整合进风险防范内容,实行生态防洪和工程防洪相结合的原则,创新公共政策,探索推进洪灾保险政策,助推全社会提高意识,趋利避害,切实减轻因灾损失,保障人民群众生命财产和健康安全。

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