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许光建:各地消费券"返场" 政企合作程序合规吗?

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作者|许光建(中国人民大学公共管理学院教授,网易研究局专栏作家)、卢倩倩(中国人民大学公共管理学院博士研究生)

许光建

为应对2020年新冠肺炎疫情暴发对国内消费造成的冲击,2020年2月起,以地级政府为主的各级地方政府纷纷推出发放各种形式的消费券政策,推动消费需求恢复。此轮政府消费券发放最为显著的特征主要为两点:一是充分发挥互联网大数据的优势,精准投放消费券并进行消费统计;二是与企业展开深度合作。无论政府是直接提供财政资金用于消费补贴,还是仅依靠企业自有资金提供补贴,在这一过程中,政企合作主要表现为:(1)通过财政支出补贴参与发放消费券的企业,在企业让利的基础上进一步让利,利用少量财政资金撬动社会消费需求;(2)政府与支付平台开发企业进行合作,以支付平台为媒介进行消费券的发放。那么,地方政府在消费券发放过程中如何保障与企业合作的公平与效率?本文将选取代表性样本,总结当前一些地方政府消费券发放过程中与企业合作的主要模式,从公平与效率角度评价当前消费券发放的政企合作,并提出相应政策建议。

一、政府消费券发放过程中的政企合作模式

1. “武汉模式”:直接与微信、支付宝、银联等支付平台合作

武汉市人民政府在4月30日-7月30日期间分两期每周定期发放4类定向消费券,主要包括餐饮、商场、超市(便利店)和文体旅游四类,具体投放时间及规则将在投放之前进行公布。全体在武汉人员可以通过支付宝、微信等支付平台领域。虽然目前并未看到具体的政府文件,详细公布该种模式下政府补贴如何发放,但根据当前新闻报道[1],我们可以推断出,武汉政企合作模式大致为:“政府为支付平台提供资金(即消费券补贴)+支付平台所在企业提供部分消费补贴”共同构成消费券折扣额或补贴额,居民领取消费券后,在支付阶段通过支付平台软件最终使用消费券享受消费补贴。

除武汉市外,成都市、杭州市等50余个省、市、区、县通过微信、支付宝和银联等支付平台发放消费券。该种模式主要是充分运用微信、支付宝、银联等支付生态系统对消费券的发放、核销等进行全流程的支撑。支付平台在新冠肺炎疫情暴发之前已经与规模相当庞大的商家进行签约合作。以支付宝为例,消费者在领取消费券后,可以在阿里巴巴公司旗下的口碑、饿了么、盒马、飞猪等APP使用,使得消费券摆脱了必须前往线下实体店进行消费的限制,提高了消费券的使用效率。

2. “北京模式”:直接与电商平台合作

北京市分别于2020年3月和6月与国美和京东等电商平台进行合作,发放消费券,主要是对家电、家装、智能硬件等进行补贴。需要注意的是,北京与京东合作中的线下消费券主要是餐饮类消费券,其发放主要依靠京东金融等支付平台,这一部分消费券的发放与“武汉模式”相同,此处主要指北京与京东合作的线上消费券发放。消费者可以国美、京东APP上领取消费券,并在该电商平台上进行消费,由政府和电商平台或仅由电商平台提供消费补贴。这种合作模式主要是政府为电商平台提供资金或其他优惠政策,然后由电商平台发放消费券进行让利,整体上看,与“双十一”“618”等电商平台购物节类似。

与“武汉模式”不同的是,北京政企合作模式中,商家仅限于在该电商平台上拥有网点的商家。相对于微信、支付宝和银联等支付平台庞大的生态系统不同,“北京模式”中参与消费券发放的商家需要同时拥有线上和线下店面,相对来说范围不够广泛,且限制也不少。

3. 贵州模式:直接与商家合作

2020年5月,贵州省商务厅发布《省商务厅关于认真做好多彩贵州促销费百日专项行动的通知》,安排1.5亿元财政资金提振消费。贵州省居民可以通过贵州省开发的“多彩宝”APP获取多彩贵州消费券,主要为通用型消费券。贵州省这类合作主要是依托于地方政府自有软件或平台发放消费券,在消费环节由微信等支付平台进行核销,实质是政府依托自有平台与商家进行合作将消费补贴直接给到商家,然后由商家消费直接扣减为消费者提供优惠。以贵州省为例,在贵州省内经营且具备微信或银联收款条件的商家均可申请入驻多彩宝平台参与消费补贴活动,在通过申请后,企业可以在政府消费补贴的基础上自行制定优惠方案并在“多彩宝”APP上发布优惠方案和优惠产品。

二、消费券发放过程中的政企合作的公平与效率关系

通过简要梳理消费券发放过程中的政企合作,可以发现,政府在选择合作平台时范围较大,并未有选择单一平台导致垄断的问题。在“武汉模式”和“北京模式”下,政府与平台直接进行签约,商家与电商平台进行签约;“贵州模式下”,政府与商家直接签约,但在支付环节仍旧需要依赖支付平台企业支持。但事实上,除贵州模式外,其他模式的合作企业比较有限,主要包括阿里巴巴集团旗下平台、腾讯公司旗下平台、京东、国美、美团及其控股公司(大众点评等)。而这些企业根据消费环可分为电商平台型与支付平台型。

1. 竞争公平:政府如何选择合作平台?

当前,我国各地主要使用的支付平台有微信、支付宝、京东支付、银联等,从经济学理论上看,可能具有一定的寡头垄断市场性质,竞争厂商较少、产品同质性高且进出不易。在支付平台的选择上,政府的议价空间其实并不大,选择空间较为有限。而电商平台较支付平台数量更多,具有一定的垄断竞争市场特征,政府选择空间较大。在电商平台和支付平台上,由于平台与商家之间的签约早已完成,因此政府消费券发放基本不会对其竞争关系产生影响。所以,政府在消费券发放过程中是否影响市场公平竞争,主要发生在支付平台和电商平台的选择上。

如果某地政府与单一平台进行合作,尽管政府并未将财政补贴给予平台方,但事实上会为该平台方带来更大的“流量”,也可以说,在一定程度上,政府在为平台“背书”,为平台提供支持,就有可能同时削弱了其他平台在市场上的竞争力。此外,就电商平台来说,虽然商户往往在多个电商平台开设网店,但不同电商平台链接商户的数量、种类存在差异,因此,政府与该电商平台的合作,也意味着为该电商平台背后链接的商户增强了市场竞争力,改变了市场竞争状态,很难说有利于市场公平竞争。因此,政府在选择合作平台时应更多地考虑到对不同平台间补贴的平衡,尽可能多地与多平台展开合作,不仅通过消费券实现对居民的让利,更要实现对更多商户的支持。

2. 程序公平:政企合作程序是否合规?

政府在与最下游的商家合作程序方面,一般是由商户直接申请报名。例如,北京市商务局官网还开通了参与北京消费券企业报名通道,为企业报名参与活动提供快捷通道[2];贵州省则是由商户自行申请入驻多彩宝平台[3]。而在与电商平台和支付平台合作程序方面,在笔者搜寻的相关资料中,并未发现政府相关部门通过公开招标程序指定合作平台或指定下游商家必须与某一平台进行合作。而根据现行《反垄断法》第三十二条之规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。因此,如果政府仅指定单一平台进行合作,就要考虑是否可能涉嫌滥用行政权力指定经营者的行政垄断行为[4],这是需要关注的。

值得点赞的是,无论是与支付平台和电商平台合作的“武汉模式”和“北京模式”还是直接与商户合作的“贵州模式”,均规定了参与消费券活动的下游商户资质标准。例如,杭州规定参与消费券活动的报名商户需“满足纳税(注册)在杭州、有线下实体店的商家(企业和个体工商户)的条件;符合条件的餐饮企业和购物商家(场所)申请参加活动时,还需承诺纳税地在杭州、保证商品质量、无虚假宣传和变相加价行为、制定优惠让利方案等,违约将被列入不诚信名单,退回政府补贴”;贵州省亦规定“参与活动的企业、商户须落实产品品质控制、知识产权保护、强化风险防控等主体责任,严禁商户和个人以不正当手段套取消费券利益,禁止将消费券用作其他用途,否则主办方有权立即停止活动并进行追索”。

3. 使用效率:受益范围与精准度

就合作模式来说,地方政府直接与支付平台和电商平台合作的发放效率更高。这主要由于电商平台和支付平台在过去已经与大规模的下游商户进行签约,直接与电商平台和支付平台合作可以节省与下游企业的签约时间;其次,可以扩大消费券的使用范围,提高居民参与度,降低交易成本;再次,支付平台和电商平台的技术相对较为先进,在消费券发放方面经验较为成熟,可以为不具备相关数字化基础设施建设(APP等)的省市直接提供相关服务,免去省市政府软件开发等阶段;最后,支付平台目前基本已经能够严格识别用户身份,大大地提高了消费券投放的精准度。此外,支付平台仍旧是目前消费券核销的主要企业。

三、政策建议

动态调整发放策略。电子消费券发放由于制作成本和纠错成本低,因此,可以根据消费券核销率动态调整消费券适用领域、发放频率、适用有效期和优惠方案等。同时,也可以依托支付平台对消费者身份识别的精准度,更多地发放针对低收入人群或贫困地区的消费券,进一步发挥消费券在全面脱贫、实现全面小康等方面的作用,从而提高社会整体消费率。

维护市场公平。政府发放消费券应当尽量减少对当地市场竞争状态的过多干预,尽可能选择多个平台进行合作,充分发挥市场竞争机制优势。加强国家和地方政府市场监管部门对涉嫌行政垄断行为的监管,及时处理其他竞争平台因行政垄断利益受损的依法举报,维护其他未参与消费券发放企业的合法权益。

出台法规规范政企合作程序。当前消费券发放仍旧处于“试点”状态,为避免政企合作过程中的行政垄断,时刻监督公权力使用,把惠民政策落到实处,中央政府或地方政府应当高屋建瓴地发挥顶层设计对消费券发放的监管作用,出台消费券政企合作的公开招投标规范,从技术能力标准、平台能力标准、落地能力标准及安全效果管理标准[5]等方面明确平台选择标准。此外,还要及时公布消费券发放与核销的相关财政预算与决算,增强消费券的财政透明性。


[1] 长江网http://news.cjn.cn/sywh/202007/t3657317.htm

[2] http://news.ctocio.com.cn/cs/2020/0617/25397.html

[3] http://finance.eastmoney.com/a/202006171525142229.html

[4] 根据《反垄断法》规定,行政垄断行为主要包括滥用行政权力指定经营者、妨碍商品在地区之间的自由流通、排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动、排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构的、强制经营者从事反垄断法规定的垄断行为、制定含有排除或限制竞争内容的规定等共计6类行为。

[5] http://cass.cssn.cn/keyandongtai/xueshuhuiyi/202006/t20200605_5139304.shtml

本文为网易研究局独家稿件,不构成投资决策。

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