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专项债兴起 PPP落幕?

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(原标题:专项债兴起,PPP落幕?)

7月7日,李响在电话里诉说着他对PPP模式的悲观以及对专项债的厌烦。从政府跳出来的李响在经历了四年PPP业务和一年多的专项债业务后,又转回迷茫的时刻。

李响告诉经济观察报,若是没有大的变化,才兴起六年的PPP即将步入老年,而在李响眼中,专项债可能只是一个临时的措施,比起PPP,专项债有更多的问题,比如透明度的问题,额度的问题,最大的是问题是一堆有问题的项目申请了专项债,这会形成一堆的烂尾项目。

压垮李响对PPP的最后一点信心的是江苏财政厅出台的文件。7月7日晚上江苏财政厅公布了《关于进一步提高政府和社会资本合作(PPP)项目第三方服务机构工作质量的意见》。在李响看来,这意味着在PPP的这个产业链上,每个人都只能做一块,时间也拉长了,而且意味着PPP市场更加缩小了。

李响说:“许多PPP相关规范的文件,都已经到了废止的时间,主管部门不想着赶紧出台各种规章制度补充,却折腾其他的。”

虽然PPP的市场在这几年逐步萎缩,但是国家大力推动的专项债,又给了李响赚钱的机会。但在李响心理,这个钱赚的有些心虚:“PPP还有许多规章可参照,专项债呢,不能写一句项目依据某某会议,某某讲话吧。”

李响认为,PPP市场萎缩,专项债又只是一时,未来政府投融资的模式主流将会是什么,目前依然看不清楚。

专项债问题多多?

专项债的问题,已经被多为从事其相关行业的人士吐槽过。

张良是一位多年从事政府投融资和基础设施投资业务的专业人士,2019年张良开始做专项债项目的相关业务。在他看来,专项债没什么技术含量,主要是帮地方政府做“一案两书”,一案是资金自求平衡方案。两书是根据资金平衡方案,计所出的财务意见书和律所出的法律意见书。“说到底,专项债是财政兜底,哪里需要什么一案两书。购买专项债的金融机构看中的是政府信用兜底。”张良告诉记者,就算项目收益不能平衡,也要做平衡了,不然怎么过专家会,怎么发债。

根据2016年财政印发的《地方政府专项债务预算管理办法》,要求专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还,不得通过发行专项债券偿还。

2020年两会政府工作报告中提出2020年专项债券额度为3.75万亿元,其实用在项目中的资金还不止专项债的资金,还有特别国债的1万亿元。

政府的投资来了,李响、张良们的赚钱机会也来了。

9日,李响告诉记者,在专项债在今年刚刚开始申报的时候,他所在的省级主管部门门口经常站着一堆人,这堆人就是帮地方政府申请专项债的。“这些掮客帮地方政府运作项目,比如帮地方政府做大项目包,项目也需要10个亿的资金,专项债不能全额匹配,他们就会帮地方政府将项目包做大到20亿,这样批下来10个亿正好做项目。而地方政府的代价就是要把项目工程的一部分分给这些人。”

张良也告诉记者,因为专项债的项目不能全部用专项债发行,最高匹配到80%,所以地方政府为了减少自己的支出,就会故意做大项目总投资额度。例如,某项目总投资原本10亿元,项目现金流能够支撑的投融资规模为8亿元,而在可研阶段虚高总投资到12亿元,再将项目现金流能够支撑的投融资规模虚高至10亿元,这样即便没有政府的配套资金,或专项债的额度不到预期,项目也有可能可以获取足额投资。

李响提供了一个案例,在中部某地的一个项目,项目总投资接近20亿元,专项债额度占了60%,当地财政局也出具了承诺函,就是专项债发行一部分,地方政府承诺将剩余的部分配齐。“没想到的是,地方政府‘耍赖了’,虽然出具了承诺函,但是现在地方财力这么紧张,没有资金呀,怎么匹配?”

在专项债的业务中,“讲故事”是一个重要的环节。张良介绍,“讲故事”就是告诉投资者,专项债项目通过项目收益可以予以平衡,但一些项目包装的收益和项目没有关系,比如,要做一个专项债项目,其收益来自其他地方的一块土地。

“其实购买专项债的金融机构,看到的是财政兜底,他们哪关注项目的收益平衡。但是不平衡的话,就无法发专项债,所以就要编故事,还要讲得通。”张良对经济观察报表示,同时对外讲项目平衡,能有收益,不会形成地方政府债务的压力。

这只是张良在整个专项债工作中的一环,后面还有很多环,比如让他一直埋怨的专家评审制度。

张良告诉经济观察报,专家评审主要来自金融机构,对实际的项目建设并不一定了解。

张良表示:“我们同一个项目,送评审会,被两个专家给出了两个完全不同的结果。有一次,一个项目过会,专家竟然提出来,项目在建设期的利息支出没有看到。若是有利息支出,那说明政府是违规举债了。政府用专项债做项目,发行专项债之后属于自有资金操作项目,何来建设期利息支出。”

张良更担心的是操作的专项债项目未来会不会烂尾?他举例,比如某市一年只能拿到60个亿专项债。当地领导就会有选择,是给重点项目呢,还是给大部分项目都撒点。这个时候大部分领导,会考虑要面面俱到。每个区县分一点,这样每个项目都只有部分的资金,大量的其他资金无法获得,只能烂尾。省里的主管部门也会要求地方政府出台承诺函,专项债额度之外的项目资金,需要地方政府配齐。地方政府的措施就是先出台承诺函,把专项债额度拿到再说。

PPP落幕?

专项债的兴起与PPP的规范萎缩几乎同步。一位社会资本的人士告诉记者,这几年PPP市场一直在萎缩,而且财承10%的额度逐渐封顶,地方政府可以操作PPP的空间也越来越少。

2020年已经过半,上述社会资本人士告诉记者,他们公司才做了一个PPP项目。

在他眼里,2020年专项债额度这么大,不应该是个常态性的东西,PPP是项目融资,才是正常市场化操作的东西。该人士表示:“PPP比专项债模式好一点,矮子里拔高个,也应该推PPP。”

李响告诉经济观察报,专项债相比PPP成本很低,钱很好用。很多地方觉得PPP程序繁琐,因为有专项债,就停了PPP,而专项债的投资范围与PPP的范围几近雷同,因此PPP的市场空间正在被挤压。

李响的看法得到了另一位从事基础设施投资咨询人士的认可,他告诉记者,专项债对PPP起到了一定的抑制作用。这本来是不应该出现的情况,中国经济规模大,地区的发展水平差异也大,需要多种经济政策共同发力,靠一种经济政策不能满足实际需要。PPP对经济增长的支持时间已经有5年多了,而近1年多发力的专项债在支持经济发展的同时,却对PPP起到了抑制作用。例如,使用专项债的项目,不能再采取PPP对资金缺口开展融资;在地方政府押宝的专项债未能及时申请下来,而PPP融资又不同步进行,导致项目推进滞后。

其次,PPP自身的问题也影响了PPP的推动。上述基础设施投资新人士告诉记者,有些推进不顺利的PPP项目影响了地方继续推进PPP的信心。还有一些问题就是推进PPP项目的组织体系及机制不够完善。省级等部门需要进一步考虑简政放权,应更加关注如何指导地方政府工作,进一步明确核心责任在地方政府,PPP是地方政府的事权和财权。例如,省级部门审核项目入库,只能审核强制性标准,开展的是符合性评审,而不能对项目价格、收益水平或从“为当地财政节省资金,降低成本”的角度,提出反对意见。目前存在省级专家评审乱象,尺度不一,专业性、公正性难以得到保障的问题。

对于PPP打击更为严重的是一些重要的法律规章制度已经废止。

2020年1月23日,财政部网站发布了《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第十三批)的决定》(财政部令第103号),对截至2017年12月底发布的现行财政规章和规范性文件进行了全面清理。

在其失效的财政规范性文件目录中,财政部关于PPP的三大文件全部在列,分别是关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知、关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知、关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的通知。

据经济观察报了解,一些新的相关文件在征求意见结束后,还在研究中,没有出台。

但是,在没有规则制度的空窗期中,一些从业人士表达了担忧,比如,李响就一直在关注操作指南什么时候出台? 本级国有企业能不能参与本级的PPP项目?因为他发现,现在不少县区的PPP项目接盘的社会资本全部都是当地的平台国企,若是像征求意见稿那样规定,本级国企不可以做社会资本,那么该如何操作?

此外,2019年曾提出要制定 PPP条例,但在今年7月初公布的《国务院2020年立法工作计划》中也没有看到PPP条例的立法计划。

更让李响担心的是地方财政的财力问题,他告诉记者,去年他做的业务,有80%的左右的回款,今年同期只有30%左右。近期他去地方政府要账,发现去年同期当地卖地的基金收入15亿,今年同期4000万。在李响看来,一些PPP项目,也进入政府付费期,如果项目公司拿不到资金,就无法及时偿还金融机构资金,那么整个链条都会出问题。

(应受访者要求,文中李响、张良均为化名)

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