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张鹏飞:加强取暖基础设施建设、刺激取暖刚性消费需求

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作者|张鹏飞(北京大学经济学院副教授,资源、环境与产业经济学系主任)


2020年5月22日,李克强总理在2020年政府工作报告中指出“当前,疫情尚未结束,发展任务异常艰巨。要努力把疫情造成的损失降到最低,努力完成今年经济社会发展目标任务。” 为了有效应对疫情对经济的冲击,国内很多城市相继出台了鼓励消费的政策措施,发放消费券就是其中一项重大举措。2020年5月8日,商务部副部长王炳南在国务院联防联控机制新闻发布会上表示,初步统计,疫情发生以来,全国有28个省份、170多个地市统筹地方政府和社会资金,累计发放190多亿元的消费券。这意味着,国内超过一半的地级行政区参与发放了消费券,平均每个地市发放金额超1亿。向消费者直接发放消费劵毫无疑问能够在短期内刺激市场消费。然而,发放消费劵并不能直接提升居民的持久性收入,还会进一步加重政府的财政负担。这种做法对于刺激消费和扩大有效需求所能发挥的实际效果因而受制于政府的财政承担能力。 

在居民持久性收入增速给定的前提下,政府财政支出只有释放居民被抑制的刚性消费需求,才能够实现通过一次性的财政投入来启动持续消费的“四两拨千金”的政策效果。这里所说的“被抑制的刚性需求”主要指的是需要依赖一定的公共基础设施或服务才能够得以实现的持久性消费需求。这方面有一个可供借鉴的成功案例,即中央自2017年开始在“2+26”通道城市、汾渭平原以及京津冀及周边地区所推行的农村清洁取暖政策。2017年12月,中央十部委联合下发《关于印发北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021)的通知》。对于“2+26”重点通道城市,要求在2019年城区清洁取暖率要达到90%以上,县城和城乡结合部(含中心镇)达到70%以上,农村地区达到40%以上。而到2021年,“2+26”重点城市城区全部实现清洁取暖,县城和城乡结合部清洁取暖率达到80%以上,农村地区清洁取暖率60%以上,形成天然气与电供暖等替代散烧煤的清洁取暖基本格局。2018年6月,国务院发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,进一步扩大了清洁取暖重点地区范围,要求集中资源推进京津冀及周边地区、汾渭平原等区域散煤治理,优先以乡镇或区县为单元整体推进。《计划》指出,要在2020年采暖季前,在保障能源供应的前提下,基本完成京津冀及周边地区、汾渭平原的平原地区生活和冬季取暖散煤替代。 

农村清洁取暖是一项民生工程、民心工程。在缺乏基础设施支撑的情况下,农村居民难以实现清洁用能消费需求。取决于清洁能源的供给类型,农村清洁取暖需要多种形式的基础设施建设——如电网、燃气管道、地热设施等来支撑和配套。政策的实施层面,农村清洁取暖政策所依赖的基础设施主要是由市场化的企业来建设及运营。在政策实践中,财政投入主要是在基础设施建设初期政府给予承建企业一次性补贴,以及在短期内对于居民用能价格的零时补贴;而在长期内居民取暖支出则主要由个人自己承担。在农村推行清洁用能可以带来农村地区一系列的消费升级,进而在长期内拉升刚性消费需求。并且,农村清洁取暖政策中基础设施的运营成本也由企业自负盈亏,故而不造成持久性的财政负担。

近年来,“南方取暖”问题受到社会各界人士的高度关注。许多全国两会代表、委员均提出,我国淮河以南到长江沿线的“夏热冬冷”地区,包括上海、重庆、武汉等101个城市的居民存在冬季取暖的刚性需求。1949年以后,按照有关规定,我国采暖地区一般是累年月平均温度低于或等于5℃的天气超过90天的华北、东北、西北地区,南北供暖的分界线是“秦岭—陇海线”,北方地区集中供暖室温标准为16℃-18℃。但近年来,我国南方地区多次经历“凛冬”。随着厄尔尼诺现象频繁发生和冷空气的不断南下,我国的雨雪分界线早已推到了长江以南,经常造成南方多个省市出现低温、雨雪、冰冻等天气,室内温度经常处于0℃,极端天气下甚至造成室内温度长时间处于0℃以下。同样,长江沿线的城市也是本次疫情的重灾区,是发展“新基建、新经济”的适宜地区。因而,通过加强取暖的基础设施建设,着力刺激取暖的刚性消费需求,应当是当前启动持续消费和应对疫情冲击的一个重要政策抓手。而在具体的政策实施过程中,有北方农村清洁取暖政策的成功经验可供借鉴和参考。政府需要充分动员市场力量参与,并根据实际情况制定合适的用能技术方案。

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