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专项债迎单月万亿级发行高峰 警惕地方“骗债”隐患

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稳投资重要筹资工具地方政府新增专项债券(下称“专项债”)迎来年内第二次发行高峰,这次目标是5月份发行1万多亿元新增专项债,创历史新高。

“最近帮地方申报专项债项目忙得很,很多机构一直在加班参与完成申报材料,发改部门对申报项目审核比较严格,有的地方申报项目一半被淘汰。”财达证券总经理助理胡恒松告诉第一财经记者。

5月12日上午,广东省一口气发行了31期专项债,融资总规模高达712亿元,投向了粤港澳大湾区交通等传统基建和新基建领域。当日下午,江苏也成功发行了3期专项债,募资463亿元用于城乡建设等领域。两省是5月首发新增专项债的地方,拉开了史上罕见的单月万亿级新增专项债发行序幕。

接受第一财经采访的专家认为,今年新增专项债发行总规模可能逼近4万亿元,再创历史纪录,这无疑是新冠肺炎疫情之下提振经济的一剂“强心针”,有利于稳投资补短板。不过专项债潜藏的风险依然值得警惕,比如一些项目的收益测算可能存在水分,项目收益与融资实际难以平衡等。

5月专项债新基建、旧改亮眼

新冠肺炎疫情对经济社会发展造成前所未有的冲击,而将经济拉回正轨的一个关键举措就是稳投资,其中地方政府在基础设施建设方面的投资,又扮演着重要角色。在地方财政收入大幅下滑背景下,中央要求今年增加专项债发行规模,为地方基建投资输送“弹药”。

财政部已经提前下达了2.29万亿元专项债,这已经超过去年全年2.15万亿元的规模。今年前4个月,地方实际发行约1.15万亿元新增专项债,同比增长高达58%,力度强劲。而按照国务院要求,5月底前力争完成剩下的专项债(约1.14万亿元)发行,因此市场普遍预计5月专项债发行规模将高达1万亿元,这将是继年内1月发债高峰(约7148亿元)后又一个高峰。

第一财经记者梳理发现,截至5月12日,共有广东、江苏、四川、山东、深圳、山西、大连等省份发布了5月专项债券披露文件,共发行专项债约2403亿元,这一规模均超过二、三、四月份的单月专项债发行量。

同时,不少省份已经安排好5月完成发债任务。比如山东省财政厅已经将第三批专项债967亿元下达地方,并表示发行准备工作已基本完成,将于5月中下旬分两批发行完毕。

今年专项债投向了市政建设、交通运输、教科文卫等民生服务、农林水利、生态环保、能源项目等传统基础设施领域。5月份已经披露的专项债项目多数也是这些领域,但也有一些新变化,即部分地方开始募资投向城镇老旧小区改造和新基建等领域,这些都是专项债新增的领域。

胡恒松表示,目前地方积极申报城镇老旧小区改造专项债项目,新基建项目也被鼓励申报,但具体项目相对少一些。

今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,比去年增加一倍。4月14日的国务院常务会议提出,推进城镇老旧小区改造,是改善居民居住条件、扩大内需的重要举措,要求地方政府专项债给予倾斜。此后,财政部将城镇老旧小区纳入了专项债筹资范围。

比如,山西计划发行的201亿元专项债中,太原市筹资9.2亿元投向当地小店区老旧小区改造项目,阳泉市筹资3300万元用于市区老旧小区改造,晋城市筹资1亿元用于老旧小区配套基础设施建设。

市场比较关心投入老旧小区改造的专项债项目如何偿还本息。根据上述晋城市方案,偿债资金主要来源于小区改造后停车位收入、广告费收入、房屋租金收入等。

除了老旧小区,刚被纳入专项债范围的新基建,也成为5月地方发债投向的一大亮点。

比如,广东发行的粤港澳专项债中,62.5亿元投向广州、中山等8个地市的新兴产业、科学研究等新基建项目。广东新基建项目偿债资金来源于项目经营收益和平衡地块出让收益等。

5月专项债的另一个新变化是,地方在优先落实专项债用作项目资本金政策。

为了发挥专项债资金杠杆作用,去年国家允许重大项目专项债筹资可用作项目资本金,每个省专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例为20%,而近日这一比例提至25%。比如上述广东62.5亿元新基建项目专项债募资中,25.95亿元用作项目资本金。

警惕部分项目收益风险

不同于地方发行没有收益的政府一般债券,最终需要依赖一般公共预算收入去偿还。专项债偿债依赖于项目收益,如果具体专项债项目收益与融资不能够自求平衡,则未来蕴藏偿债风险。

中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经记者,专项债大规模发行一定要关注项目真实性问题。他表示,一些地方在项目收益测算方面存在比较大水分,甚至出现一种为了达到发债条件来编造项目收益的现象。这样一来会导致专项债与一般债没什么区别,潜藏风险。地方不能为了迎合发债而编造项目收益。

“比如一些高速公路专项债项目,测算收益很重要的指标是车流量,而一些项目编制的车流量是根据此前论文研究等资料推算的,并非去现场调查来测算,这样导致项目收益可能被夸大。”温来成说。

胡恒松表示,目前专项债项目收益一般被要求需覆盖本金利息的1.2倍,最低不能低于1.1倍。但实践中发现,一些机构帮地方政府编造专项债项目收益。一些项目收益测算时,把拍卖土地、配套广告费等收入测算偏大。

对外贸易大学毛捷教授告诉第一财经记者:“我们去年做过一些调研发现,如果没有土地收入支撑,项目收益与融资很难自求平衡。比如一些产业园区项目如果离开土地收入,短期没有预期收益。未来是否有收益,还需要看产业园区的发展情况,充满不确定性。”

他表示,如果这么大专项债规模下,没有匹配到好的项目,就难以发挥专项债稳投资补短板的效果。

大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经记者,专项债在稳投资稳增长过程中发挥了重要作用,也增加了政府债务的透明度,但做好专项债工作防风险工作也非常重要,尤其是防止专项债演变为一般债。这不仅仅涉及到专项债的风险,还涉及到参与到专项债有关工作的公务人员的个人风险问题。

他认为,首先应该理清政府和专项债使用单位之间的关系,现在这个关系不是特别的清晰。第二应该注意专项债的申报问题,专项债申报过程中有些数据不够准确,甚至有些用于偿还专项债的土地还没有落实。这为有关人员的个人风险留下了隐患。专项债项目申报过程中的文件编制工作及可行性研究工作尽量不留瑕疵。

另外,防控专项债券风险的重要指标是债务率,分子是专项债券债务余额,分母则是地方政府性基金预算。2018年以来专项债余额已经高于政府性基金收入规模,并呈现扩大趋势。随着今年专项债发行规模大幅增加,专项债债务率也将明显攀升。

财政部数据显示,截至2019年底,全国地方政府专项债余额94378亿元,而偿债来源的地方政府性基金收入为80476亿元。受疫情等因素影响,今年一季度地方政府性基金收入11881亿元,同比下降10.7%。

为了防控专项债风险,相关部门也在加强项目审核。胡恒松表示,发改部门重点审核项目合规性,比如投向领域、项目合规性等。同时会协助财政部门考察项目的收益性,是否符合“项目自求平衡”的条件,重点考察项目收益是否满足要求,是否具备合理性。

近些年,财政部会同有关部门积极构建规范的地方政府举债融资机制,大力推进地方专项债券管理改革,目前已形成覆盖限额管理、预算管理、债券管理、风险管理、信息公开、监督问责等环节的“闭环”管理制度体系,为规范专项债券使用、提高债券资金效益、加强债券风险防控、支持债券市场发展奠定了重要基础。

专家认为,从总体上讲,专项债券管理成效明显,风险总体可控,市场反应正面,对于深化供给侧结构性改革、促进扩大有效投资、支持经济社会发展等发挥了积极作用。

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