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新冠疫情冲击下我国基层治理暴露出来的问题和面临的挑战

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作者|刘金龙(中国人民大学国家发展与战略研究院专聘研究员、农业与农村发展学院教授)

今天介绍题目是在新冠疫情冲击下我国基层治理暴露出来的问题和面临的挑战。

中国新冠肺炎疫情防控分为三个阶段,一个是常规治理阶段,从疫情发生到失守。过去的常规治理手段,中国有纵向到底,横向到边的疾控体系,但到了疫情后期的时候失控了,1月20号是一个重要的时间节点,在专家钟南山院士确认了人传人的现象之后,这个阶段便终止了。第二个阶段是运动式治理阶段,这一阶段有几个定义和几个重要的特征,一是这是人民战争、总体战、阻击战,构建了纵向到底、横向到边的动员体系,为战胜疫情奠定了无与伦比的胜利基础。这个动员体系的基础就是社区。相比西方主要发达国家,我们在基层社区的基础还是没有完全被动员。优势在于,相对过去基层的社区,这次动员有了一定的松动,这也是由于这十多年我国对社区重建下的极大的功夫。中央提出了武汉保卫战、湖北保卫战,并直接插手指导。到3月27号疫情治理回归了疫情防控常态化阶段。总书记强调加快恢复正常生活秩序,加速复工复产。我将重点放在运动式治理阶段,讨论已有的基层治理经验教训,反思常态治理阶段所存在的问题和挑战。

    基层治理有四个主体,从概念上的框架来说分别是市场、政府、社区、以及一些社会机制。然后是操作性的框架。中国实践框架就是党建领导下的政府机制、市场机制、社会机制、社区机制互动的过程,这叫政府负责、市场全民参与。

    在运动式治理阶段党建发挥了十分特殊的作用。我们需要特别强调党建在整个疫情防控中的作用。政府负责地参与治理,各级政府动员起来了,不只是疾控系统,整个系统都动员起来,尤其是在疫区所有的政府部门都围绕以疫情为中心的工作,以战时状态全面动员起来了,深入到社区,充分利用好各个岗位来保障疾控防治正常运行。

然后是我所要强调的社区。中国大概有四百万的社区工作人员奋战在抗疫的一线从事方方面面的工作。这一次新冠肺炎疫情中国农村基本上没有失守,农村的处理措施更为绝对,在比较极端的一些案例中,农村回到了我们人民战争的状态,这也是农村没有失守的原因。我国的建制村还在,党建建到了连队,建到了支部上,在各个村形成坚强的堡垒。

而社区的工作人员,从方方面面负起责任。武汉到了中期最困难的时候,菜市场、食品供应体系完全为配送制,从市场状态到配送制的转变是最困难的时候,需要社区承担巨大的工作量。武汉作为一个上千万人口的城市,衣食住行,尤其是“食”,食品供应遇到很大的困难,如果以前没有这样一个社区的体系,恐怕是根本构建不起来的。社区工作还依靠广大的志愿者,在武汉最困难的时候动员了广大的志愿者和各级政府干部动员到社区里面帮助满足在疾控最困难时期老百姓的基本生活需求。这是完全不同于平常的状态,社区在其中发挥了非常重要的作用。

    刚才所说的是社会机制,此外还有市场机制。这一次疾控防治的阶段,外卖员发挥了巨大作用,相关企业提供了很多外卖的服务。在商业都停摆的情况下,这些外卖员成了重要的物流起点,将产品从批发商送到消费者手上,提供了很好的服务,出现很多让人感动的先进事迹。

    社区不只是在疫情防控阶段承担了方方面面的工作,无疫情社区更是我们疫情防控胜利的重要标志。起初由于武汉对疾控防治没有准备,武汉各个社区在开始时手忙脚乱,主要依靠政府、疾控系统。出现了很多问题,例如治理主体单一,治理协调失灵。此外,其他利益主体向市场主体是被动而不是主动地迎接,在能动性这块有一些缺失。如果从总体来评判,武汉失守、湖北坍塌是因为治理协调失灵,这是在常规治理阶段得出的教训。

    在运动式治理的阶段,社区(尤其是武汉的社区)失守,是我们不愿意看到的现象。核心问题就是社区能力、制度能力参差不齐:部分社区能力好一点,能顶得住;部分社区能力差一点,过去做的没有那么细。但武汉的社区相对中西部社区还是做的治理好一些。

    另外正如祁凡骅教授所讲,疫情防控中政府官僚主义、形式主义多一些,考核比较单一。本来便人手短缺,其中一部分人还用于了考核。党员在社区报道却不能到位,党员干部原本还有其他的事情,却把精力放在了考核社区各项的事情和填表上。因此当时武汉很多的社区失守,也是因为失去了它本来应该发挥的功能。

    另外在反思时也可以看出,在失守阶段对于弱势群体关爱出现了空白,这确实是过去没有遇到过的难题:在常规的服务都出现问题的时候,对社区的老人、病人、其他弱势群体、包括孤寡儿童照料也相应出现问题。后来社区反应很快并及时弥补,但这是一个教训。

    社区内部也出现了裂缝。这两件事大家比较清楚,一个是澳籍华人,没有社区精神。虽然租住着人家的房子且在这个社区生活,但却根本没有跟这个社区融为一体,所以会出现这样出格的行为。还有从国外回来的一个人,躲在后备厢里面进了社区。而带他进社区的人,恐怕跟社区的邻居,或者连他自己都没有融入到社区中去。社区出现裂缝是正常的现象,在全球化的时代,肯定有一大群人面向是全球,而不是自己的生产、自己的生活、自己的精神家园,但这样的情况我们需要认真地对待。

    武汉困难的时期,很多社区失去了它的功能。一个新闻标题提到武汉市机关三支部撑起了社区安全网,是因为以前的社区很难承担它所承担的工作了。要让中国挺住、武汉挺住,最主要是社区要挺住,如果广泛的社区都失控了,肯定都会挺不住。另外出现了很多形式主义的情况。3月5日,在中央指导组考察武汉社区时,有公民喊“假的”、“形式主义”,给老百姓配送的食物不到位使得老百姓有情绪。这也体现出一个问题,即社区工作者也完全没有融入到这个社区去共同组建家园;此外,居民始终靠上面派下来的人进行配送,是被动地等待,而没有形成主动互助、有合作精神的家园。还出现了医护人员在一线战斗,回家的时候被堵在社区外面的现象,这也是不应该发生的,我们社区里面,在地级社区家人的概念上存在一些问题,我们未来需要进一步的工作。

    我简单画了一个三种机制在不同的阶段的权重的示意图。在常规治理阶段,政府和社区这一股力量是偏大的,但我们希望社区这一股力量发挥更大的作用,因为社区是自治主体,而市场力量还在不断前进。而到了运动式的治理阶段,政府则在加大能力,增强影响,而社区的力量也在逐步加大,但应对这样的疫情时,社会机制和市场机制在萎缩。我们希望能够进一步地回归到常态中去、希望我们社区力量将来更大一些,使得政府力量和社区能够有效整合,而市场力量和社会力量能够更好发挥作用,能够平衡和协调起来,使得逐步回归到常规的治理状态。

    对于疫情防控,我的基本结论是,可以看到相对于西方国家我们成功的一面,在社区建设这块取得了不少的成就。可以看到在数字技术、移动互联技术广泛应用到基层治理实践中时,中国基层社会自组织能力已成为成功抗疫的主要因素。这是强于一线资本主义国家的地方。

    第二个结论是中国社区已有建设成果在这次抗疫中起到了极为重要的作用,而社区是防控的第一线。凡是社区建设比较好的地方,它就会更为得心应手,而社区建设不好的地方困难就更大、更易于失控。

    第三个结论是社区建设搞得比较好的地方也拥有更强的创新能力,尤其是应对疫情的创新能力。健康码的制度如果没有社区是做不起来的。但是为什么健康码在浙江、广东用起来比较得心应手,但是北京就有差距?说明北京还有亟需提高的问题。

   党建引领、政府主导、全民参与基础上的社区建设和动员是中国制度独有的优势。这并不意味着西方没有,西方也强调社区坚守。以纽约为例,这么大的疫情之下没有崩溃,社区基金还是发挥了一定的作用;而荷兰、丹麦、北欧这些国家在社区建设上所花费的功夫,还是发挥了很重要的作用,尤其是在弱势群体照料上,还是有值得去借鉴的一些地方。

    最终回到概念上。社区不是政府,北方地区社区建设中政府的主导作用太强了,以至于社区相当于小政府,或者最基层的政府,这是令人担忧的。社区应该是生活在其中的人们集体的生活家园,是基于家之上的集体行动,怎么建设我们的社区、哪些事务交给社区,在疫情防控阶段中是要基于这样的观念去思考的。加强社区的重塑,让社区建设取得一定的成就、成为文化道德精神的家园,可能是中国城镇现代化在未来一个必考题。

    更远一点思考,怎么构建多元参与的韧性社会?有很多建议,我主要强调两个,一是可以强化当前情况下人大代表的监督职能,在这次疫情没有发挥它应该发挥的作用——形成国家和社会之间一个良好的沟通机制,而这本来是我们的制度优势之一。另外需要考虑如何提高整个社会的治理能力,构建多元参与的基层治理的体系,提高整个共同体的韧性,尤其是在基层的韧性。

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