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争议中的垃圾焚烧发电:补贴收紧 比例待优化

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退补争议声中的垃圾焚烧发电项目仍将获得补贴,但补贴的方式和数额或将变化。

4月8日,中国战略性新兴产业环保联盟理事长、住建部科学技术委员会委员张益对经济观察报表示:“《征求意见稿》符合业内预期,传递了补贴收紧的信号,尽管包括风电光伏在内的可再生能源的补贴退出已经在一定程度上释放了风险预期,但行业今年还是不要对新增项目能否拿到补贴,或者能拿多少补贴抱有过高的希望。”

张益所指的是国家发改委4月3日公开的《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知(征求意见稿)》,其中对垃圾发电存量新增项目划分原则、重要程序、建立预警机制等方面作出规划,在4月3日至4月10日期间向社会公开征求意见。

根据《征求意见稿》,2020年1月20日后并网发电的垃圾焚烧发电(含沼气发电)项目为新增项目,之前为存量项目。对于新项目,可再生能源发展基金将继续予以补贴支持,存量项目另行管理。

绿色和平东亚办公室资深项目主任刘华对经济观察报表示:“目前的征求意见稿,我理解是一种妥协,需要在多方的声音中作出平衡,而站在环境保护角度来看,我们认为应该保持对焚烧处理方式的谨慎态度。”

刘华认为:“从去年上海实施垃圾分类之后,暴露出来了一个问题是,长期以来的垃圾处理方式是焚烧等垃圾末端处置比例过重,而轻其他处理方式。垃圾管理涉及公众利益,环境效益和社会效益在其中所能扮演的杠杆作用应该得到重视,包括垃圾回收、利用、最终处置等整个体系的政策都应该作为公共政策考虑,所以从这个角度来讲现有政策改进的空间还很大。”

划定节点,以收定支

从中国的垃圾焚烧总体的发展趋势来看,焚烧在全国垃圾处理能力中占比瞩目,各地仍在不断加码垃圾焚烧发电厂的建设。

按照国家层面的规划,在“十三五”期间全国城镇生活垃圾无害化处理投资估算约为2518亿元,其中垃圾处理设施建设投资约为1699亿元,占比67.47%,这其中大部分为垃圾焚烧项目投资预算。截至2020年底,全国城镇生活垃圾焚烧处理规模要求达到59.4万吨/日,垃圾焚烧处理能力占比要求达到50%以上,东部地区占比要求达到60%以上。

2020年1月20日成为界定新增项目和存量项目的时间节点。张益表示:“对于存量项目不论是否进入清单也并非都能拿到补贴,将会有新的管理办法,而新增项目则会‘看菜吃饭’,通过以收定支的方式进行总量控制,由财政部确定盘子,发改委落实政策,电网来具体实施,企业自行申报。”

他认为此次发布的征求意见稿延续了之前几份文件的内容,基本符合行业预期。3月16日,财政部印发《关于开展可再生能源发电补贴项目清单有关工作的通知》,继续推进对存量项目实行清单管理,进入清单即确权的工作。而征求意见稿则对增量项目以收定支,以期新增项目不拖欠。

通过划定1月20日的时间节点,也能在一定程度上抑制垃圾发电项目的抢装。光大证券研报指出,征求意见稿清晰指出新老项目界定的时间点,断绝了在建项目抢装以纳入存量项目的可能性。

而目前在一期项目的基础上扩建二期甚至三期项目已成为垃圾焚烧行业发展规模和企业拓展市场的重要方式。张益告诉经济观察报,据不完全统计,2019年我国城镇范围已建和在建垃圾焚烧项目合计已达到700座左右,其中城镇已建项目约400座,另有在建项目约300座。在建的约300个垃圾焚烧项目中,新建和扩建项目占比分别约为70%和30%,而在已投运的约400个垃圾焚烧项目中,约有205个已经或正在实施扩建工程,占比高达51%。

从另一方面来看,企业对于补贴的依赖程度也较高,补贴连同上网电价成为企业的主要收益来源。而征求意见稿并未给出补贴的总规模。

据光大证券估算,今年垃圾焚烧行业将有13万-15万吨/日的新增并网规模,若按300天运行时间,国补0.15元/吨测算,需要的补贴规模至少约16亿元,已经较难实现收支平衡,叠加实际分配给垃圾焚烧新增项目的规模大概率低于10亿元。

光大证券预计,国补的政策核心落脚点仍在以收定规模、定进度,超出收入规模的项目一方面或由地方政府予以解决,一方面或在后续年份予以支持落实,因此还需关注政策正式出台后明确的补贴规模情况。

争议不断、变数仍存

垃圾焚烧是我国现阶段处理生活垃圾的主流技术,通过焚烧对垃圾进行减量化和稳定化处理,将垃圾的内能转化为热能用于发电,以实现垃圾的能源化利用。与填埋和堆肥相比,具有占地省、稳定化迅速、减量效果明显、余热可以发电等特点。

2014年国家发改委发布《国家重点推广的低碳技术目录》,生活垃圾焚烧发电作为33项低碳技术项目之一被纳入其中。这份文件被业内视为垃圾焚烧发电的重要的支持文件。而在更早的2009年,垃圾发电项目也同风电、光伏发电以及生物质发电一同被列入可再生发展能源基金的范畴。

关于补贴,近几年业内不乏讨论的声音,主要是赞成和反对两者之间的角力:垃圾发电是否能跟风电、光伏共列进入可再生能源的目录中去?是否要用财政补贴这样一项有争议的技术?

在刘华看来,垃圾焚烧发电是我国目前垃圾管理不得不接受的一种最终处置方式。“但目前我国垃圾处理方式存在比例失调的问题,没有考虑有效的梯级利用,依赖焚烧和填埋的比例过高,如果‘十四五’还没有相应的处理能力建设与处理政策调整,国家现在推行的垃圾分类的很多政策在后续是难于落实的。”

“举例而言,依据国家十三五规划,到2020年,生活垃圾处理目前的主流方式中填埋和焚烧分别占处理能力的43%和54%,其他处理方式只占3%。焚烧和填埋这些末端处置方式的比例如此之高,是不符合废弃物管理的大原则的。考虑到中国的湿垃圾较多,从环境效益和经济效益来看,更好的方向是向有氧堆肥、厌氧发酵等资源化利用处理方法探索。”刘华表示。

据悉,通过推进“无废城市”项目,绿和和平希望推动中国固体废弃物管理的改善。目前来看,我国的固体废弃物的管理颇具挑战,在管理理念、政策支持、数据积累、处理能力以及公众认知等层面,都存在需要改善的地方。对于固体废弃物仍然没有用循环经济的眼光看待,应当从根本上改变观念,将源头减量、中间的梯级资源化利用,再到最终的处置作为一个体系来综合管理。

目前垃圾管理简单粗放,垃圾产生——拉走——焚烧或填埋,距离真正的“管理”还有很大差距。刘华认为,各部门的政策没有体现出不同处理方式的优先原则,对最终处置的长期依赖,导致环境危害的风险、资源浪费的情况、垃圾处理的社会成本压力等问题。更符合固体废弃物管理理念的优先处理能力的建设也长期缺乏,需要加大投入。另外公众的“垃圾观”,即对于垃圾管理理念的正确认识亟待加强,这将对生活垃圾的管理乃至未来固定废弃物整个体系的变革都有潜移默化的重要作用。”

回到现实的案例,从上海的垃圾管理推行半年之后的数据可以得出一个初步的判断,对于分出来可回收垃圾或是厨余垃圾所需要的后续处理的品类其实是不能配套的,因此想要进行垃圾分类以及背后牵动的固定废弃物管理的初衷也受到影响。“分类永远不是最终的目的,只是一种工具,短期来讲是需要提高资源利用率,从长远来看,最终目的还是要推动全社会的垃圾减量,分类是第一步,不能只停留在这个层面。”刘华称。

由此他建议,“十四五”期间应适当考虑垃圾处理方式的产业能力建设问题以匹配垃圾分类工作的开展。

刘华认为,重要的是在于基于第一手基础数据信息的系统性调整和改善。每个地区在开展垃圾分类工作中获取的各类垃圾的重量、比例等信息结合,中国的生活垃圾到底有多少?现在可以看到的部分城市的生活垃圾清运量只是中国生活垃圾的组成部分,这意味着在基础数据缺失的情况下,难以计算出一个合理的比例。“我们特别关注的是以上海为代表的城市在垃圾分类试点之后,信息的搜集反馈而出的需要在当地匹配的处理能力是否能在当地政府的带动下迅速匹配。”

而在张益看来,尽管垃圾焚烧发电争议不断,但焚烧目前仍是主流的技术路径,且未来焚烧的比例会逐步增加,填埋的比例会相对减少。而其他的方式,从现状来看只是有限的补充。“垃圾焚烧发电的基本功能是‘减量化、资源化、无害化’的垃圾处理,这个功能是主要的、不可替代的,而发电则是体现能源利用效能的附加价值。”

对于“十四五”的产业发展情况,张益初步预判将会是同“十三五”大体相近的水平,有可能下降,但幅度有限。“这其中的变数很多,最主要的两方面是电价和垃圾分类,分类分流了垃圾处理的量,补贴额度的变化将会对行业造成的冲击也是不确定因素。”

在垃圾焚烧企业中,目前第一、前五和前十名的焚烧处理规模分别约占17%、40%和60%,近几年行业集中度呈上升趋势。张益判断,未来行业的集中度会进一步提升。

而在产业布局方面,核心城市大城市的布局基本完成,而东西部差距很大,因此东北、西北、西南区域会有较大发展空间。

作为环保项目,企业社会责任较重,张益认为,“十四五”期间国企所占的权重会有所提升。

根据他提供给记者的数据,2019年,我国垃圾焚烧项目的市场化比例达到80%左右。按企业类型统计,国企占比约为60%,民企占比约为38%,外企占比约为2%。

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