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把钱用在最需要的地方:疫情防控中的法治财税保障

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近日,财政部印发《关于深入推进财政法治建设的指导意见》(财法〔2020〕4号),强调要善用法治思维和法治方式来科学指导财政税收工作,持续规范财政收支管理,切实推进财税法治建设。

在当前新冠肺炎疫情防控形势下,中央提出要运用法治思维和法治方式来有序开展疫情防控和复工复产工作,并有效推动国家治理体系和能力现代化。本次新冠肺炎疫情属于突发公共卫生事件,需要纳入传染病防治、应急管理和社会公共安全处置的法治轨道中来。

而在其中,为社会公众所重点关注的关键要点之一,即是抗疫经费保障和财税政策支持的问题。财税事项,既涉及财政经费和资金支持的法治化运行,又涉及疫情防治保障的可靠性和稳定性,更涉及公共卫生突发事件和复工复产管理中的财税治理体系和能力建设问题。

当前疫情防控的工作重点,一是要继续遏制疫情并加强救治,二是要有序推动复工复产,这两项都需要财政经费和财税政策的有力保障。在落实具体的保障措施方面,重点是在法治化框架内做好财政经费的重点保障和财税政策的精准支持。

强化资金保障:稳健预算框架下的“应急财政”运行模式

2018年8月13日,国务院办公厅发布《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》,并自2019年1月1日起实施。方案明确将全国性或跨区域的重大传染病防控等重大公共卫生服务上划为中央财政事权,由中央财政承担支出责任。为保障患者得到及时救治,中央明确此次疫情防控工作中相关医疗费用由医保和政府埋单,中央和地方各自按照《方案》规定的比例分摊。

截至2020年3月4日,各级财政共安排疫情防控资金1104.8亿元,已使用资金714.3亿元,有效地支持了包括湖北省在内的各省、自治区和直辖市的疫情防控和应急管理工作。随着我国财政预算法治的持续推进,特别是2015年1月1日《预算法》施行以来,预算管理更加规范、透明和稳健,财政资金的筹集、调度和使用严格遵循法治化原则,既保证财政预算的足够刚性,又能保障财政资金统筹应急的适度灵活性。 目前,财政部和地方各级财政部门拨付的财政资金,主要在应急管理支援、抗疫资金安排和社会稳定兜底等三个方面充分发挥物质保障、社会纾困和信心重塑的综合功效。

一是保障应急特别支援。各级财政部门在年度预算中都会留存一定比例的资金作为公共卫生和应急响应的专项经费。疫情发生以来,财政部门积极发挥职能作用,紧急下拨专项资金,持续加强防疫经费保障力量,紧急投资建设了武汉火神山、雷神山两座医院,改造了多所方舱医院,对紧缺医疗物资及防护设备加强采购。

从性质上讲,疫情防控资金是指各级财政部门统筹安排用于支持开展新型冠状病毒感染肺炎防治防控的资金,包括预算追加资金、预算调剂资金和上级转移支付资金等。从来源上讲,这些财政经费既包括中央财政经费,又包括地方财政经费,在广义构成上还包括医疗保险资金。为及时做好应急物资采购、突发事件处置等经费保障,各级财政部门按照预算相关管理办法,在已批准的年度预算中进行相应统筹安排;如果属于重大调整项目,则按照《预算法》规定程序报同级人大常委会审批。

二是强化抗疫资金调度。在本次疫情防控过程中,湖北省、武汉市公共卫生和应急响应相关预算财政资金缺口比较大的省市,由中央财政下达专项转移支付资金予以支持,纾缓疫情严重造成的财政资金压力。其他各省、自治区和直辖市根据具体情况,需要中央进行财政支持的缺口,由中央财政按照年度预算安排相关转移支付予以解决;各省、自治区和直辖市则根据具体情况,在本省区市及其下辖地州市县之间按照预算管理相关机制予以统筹安排。

截至2020年3月4日,中央对地方转移支付已下达6.28万亿元,比去年同期增加了1.26万亿元。财政部从3月份开始,建立了对湖北省按周调度资金的工作机制。2020年2月18日,财政部下发《关于预拨2020年中央对地方均衡性转移支付预算的通知》(财预〔2020〕9号),再次拨付了700亿的均衡性转移支付预算,并要求各级财政部门重点保障好新冠肺炎疫情防控支出。

三是推进社会稳定兜底。支持基层政府保企业运转、保职工工资、保基本供给,是维系社会稳定的“压舱石”。一方面,对疫情防控造成及可能造成的社会不稳定因素要进行科学评估,并安排财政资金兜底,以更好地保障疫情控制和防治救治工作。比如,对确诊患者个人负担费用实行财政兜底,对疫情防控中发生的医疗设备与物质等采购经费、物流运输及人力资源等相关经费在既有资金安排之外进行进行充分兜底,等等。

另一方面,要保障疫情基本控制地区有序复工复产和经济社会稳定发展。中央财政目前已专门安排资金257.5亿元,并在2019年四季度已提前下达转移支付的基础上,按照《预算法》规定预拨了一般性转移支付资金,有力保障基层“三保”资金需要。加强疫情防控和有序复工复产是“两手都要抓、两手都要硬”的辩证统一的范畴,都需要在稳健财政的充分支持下得以顺利开展。

加大税费减免:疫情防控与复工复产的“双重叠加”政策效能

减税降费是近些年来我国推行的重大经济调控政策,通过进一步减轻企业税费负担,激发市场主体创新创业活力,促进经济结构转型升级,对我国经济社会发展起到了重要作用。2018年《政府工作报告》确定了超万亿元规模的减税降费政策,此后国务院又陆续加码出台了新的举措。2019年,我国实施大规模的减税降费政策,全国税收收入和一般公共预算收入增速放缓,财政的“钱袋子”相比从前并不宽裕。

疫情发生后,对部分行业尤其是小微企业生产经营产生较大影响,经营困难加剧。2020年1月20日以来,国务院已经连续6次召开常务会议,就疫情防控、行业纾困、脱贫攻坚、春耕生产等重要事项进行专题研究,并给予充分的财税政策支持。这些政策的出台首先是针对疫情防控,有效纾解企业经营中遇到的压力和困难,与此同时,又是对有序复工复产作出的前置性安排,有利于凝聚企业元气,提升市场预期,对疫情防控结束后的迅速恢复市场的繁荣起到了极其重要的作用。

一是及时推出阶段性的税收优惠政策。2020年2月6日,财政部、国家税务总局联合下发《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》(公告2020年第8号)、《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关捐赠税收政策的公告》(公告2020年第9号)、《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关个人所得税政策的公告》(公告2020年第10号)等三个文件,对疫情防控重点保障物资生产企业、受疫情影响较大的困难企业、捐赠抗疫资金和物质的企业和个人、参与抗疫工作的医务人员和有关人员提供增值税、所得税等税收优惠,政策有效期按照疫情情况另行公布。2020年2月29日,国家税务总局下发《关于支持个体工商户复工复业等税收征收管理事项的公告》(公告2020年第5号),明确了疫情期间个体工商户和小微企业实行征收率为1%的增值税优惠政策。

二是许可疫情期间社保费免缴或缓缴。2020年2月20日,人社部、财政部、国家税务总局三部委联合下发《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》(人社部发〔2020〕11号),就阶段性减免企业基本养老保险、失业保险、工伤保险的单位缴费政策进行明确。根据通知要求,2020年2月起,全国各省、自治区、直辖市可对各类参保单位的三项社会保险单位缴费部分作出免征安排。其中,湖北省可免征不超过5个月,其他省、自治区、直辖市可根据情况对中小微企业免征不超过5个月,对大型企业免征不超过3个月。受疫情影响生产经营出现严重困难的企业,可申请缓缴社会保险费,缓缴期限原则上不超过6个月。在充裕财政支持和遵循《社会保险法》相关规定的前提下,阶段性降费的政策直接减轻了疫情期间企业的综合经营成本,有利于迅速推动企业在疫情结束后的复工复产。

三是落实财政扶持政策的措施安排。在疫情防控过程中,各级财政部门中加大了财政领域重点扶持政策的有效推动,并按照各自授权范围和职能原则,重点保障、积极帮扶和有力支持了市场主体的疫情防控、复工复产和经济社会的稳定发展。一是出台了财政贴息、税费减免等一系列政策,重点支持了重点行业企业复工复产,帮助包括个体工商户在内的中小微企业渡过难关、重振信心;二是按照统筹使用原则,集中使用部分中央部门筹建资金,统筹用于疫情防控,保障脱贫攻坚和全面建成小康社会等重点支出;三是在《预算法》框架内加大了财政转移支付力度,进一步向受疫情影响较大的地方倾斜,确保地方和基层保工资、保运转、保基本民生;四是按照政府债券相关管理规定,适度扩大地方政府专项债券发行规模,按照资金跟着项目走的原则,指导地方做好项目储备和前期准备工作,尽快形成有效投资。

提高支出绩效:规范透明的“物尽其用”提升财政治理水平

2020年2月17日,财政部印发《关于加强新冠肺炎疫情防控财税政策落实和财政资金监管工作的通知》(财办〔2020〕11号),就加强政策落实和资金监管作了几点具体要求,确保把政策和钱花在最需要的地方,提高财税政策的杠杆效应,提升财政资金的使用绩效。按照通知要求,一是加强督促指导,确保疫情防控财税政策落到实处;二是强化财政监管,确保疫情防控财政资金用在实处;三是做好绩效评价,提高疫情防控财税政策和财政资金绩效。

日前,财政部又印发《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号),对项目支出绩效评价的范围、评价内容和对象、评价指标、评价组织管理、评价结果应用等进行了明确和规范。 绩效评价作为近年来我国财政预算管理工作的重点,是指财政部门、预算部门和单位,依据设定的绩效目标,对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观公正的测量、分析和评判,是我国建立现代财政制度、提升财税领域治理水平的重要抓手。

一是强调财政支出的直接绩效。按照项目支出的绩效评价标准和疫情防控期间的资金监管要求,各级财政部门严格把关,切实提高财政贴息资金使用效益,同时加快了贴息资金拨付进度,强化疫情防控重点保障企业资金支持。在重点保障企业的认定和政策适用范围的落实上,省级财政部门会同相关部门严格把关,精准认定,确保“好钢用在刀刃上”,切实提高财政资金使用效益。在不同地区的财政政策的安排上,区别不同地区的经济社会发展水平、疫情进展情况以及财政治理能力等差异性,在安排转移支付资金和财税政策时将未来可能产生的收益和绩效紧密关联,既要将疫情防控的重点任务在规定时间内做好做全,确保精准性和时效性,同时也要注重不同类别的企业和市场主体之间的差异性,适度照顾受影响较大的中小微企业,体现财税政策和资金使用安排的公平性和公正性。

二是注重财政支出的协同绩效。在保障疫情防控和促进复工复产的政策推进过程中,将财税政策与产业、货币、就业政策等紧密衔接,既促进重点保障企业和中小微企业的生产效能和积极性,又推动各项调控政策联合作用以实现经济社会的逆周期调节。比如,对相关物资由财政兜底采购收储,简化政府采购审批程序,打通供应的“绿色通道”,以实现财税政策与产业政策的结合;又如,增加对重点保障企业的财政贴息资金规模,对相关银行贷款进行贴息,确保重点物资生产企业实际融资成本低于1.6%,增强财政政策和货币、政策之间的协调;再如,通过对疫情期间企业特定税种和社会保险费的减免安排,有效降低市场主体的人工成本,提升企业在困难时期的经营信心,和“保就业”的就业政策一起发挥协同效能。财税政策与其他相关政策协同发力,使得政策效果从简单的加法走向了复合的乘法。

三是发挥财政支出的综合绩效。虽然目前疫情防控工作还处于重要的攻坚阶段,但工作重心目前已经转向了减少存量的后期阶段,且总体上看,我国经济发展潜力大、韧性强,长期向好趋势没有改变。财政是国家治理的基础和重要支柱,财政治理体系和能力的现代化在很大程度决定了国家治理体系和能力的现代化水平。在《预算法》框架下,财政工作的重点已经开始从注重收入开始走向更加注重支出,并加快推动了支出绩效管理的法治化建设。在统筹推进疫情防控和经济社会发展的当前形势下,财税政策的出台和财政资金的投入需要有效推进疫情防控、医疗救治和有序复工复产等重点工作。与此同时,财政支出的规模、结构和价值取向在预算规则的作用下,还深刻影响了投融资环境、经济结构、市场活力、收入分配和应急管理诸多方面,通过财政支出的绩效提升了经济社会发展的综合绩效。

法治作为规则之治,体现了人民对治国规律的理性认识,蕴含着人们普遍认可的价值准则,凝聚了社会多数人的共识。法治化的财税治理可以为应对公共卫生应急事件提供比较科学的应对方案和更加有力的物资保障。

财税作为经济社会发展“牵一发而动全身”的重点工作,需要注重两种思维的协调统一。一是法治化思维,即以法治化的手段强化民主决策机制的刚性,使其真正成为集中力量办大事公共治理模式的助推器。二是效能型思维,即构建效能型、服务型的政府,深入推动简政放权、放管结合、优化服务理念,使常态化财税治理模式能够应对多变的经济社会环境。

在当前,将法治化思维和效能型思维融入到国家治理体系和能力现代化的语境中,尤其需要抓住“钱袋子”这个关键的牛鼻子和突破口,通过深化绩效财税的法治观念,实现经济社会治理效能的最优化。在本次疫情防控阻击战中,充裕的财政资金保障和有利的财税政策支持无疑发挥了重要的支撑性作用,相信一个法治规范与注重绩效的稳健财政治理模式将为重大突发事件应急管理提供示范性参考样本。

(作者王桦宇为北京大学法学博士,上海交通大学财税法研究中心副主任)

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