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杨先德:建立“吹哨人”制度道阻且长

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建立吹哨人制度道阻且长

杨先德/文 本届政府始终致力于转变政府职能,持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革,取得了明显成效。比如近日又制定出台了《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(下称《指导意见》),旨在建立更符合市场经济、法治经济要求的市场监管体系,其中明确提出,要发挥社会监督作用,建立“吹哨人”、内部举报人等制度,对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。这里所提出的“吹哨人”制度是来自美国的舶来品,指掌握有关违法活动信息的人将信息向监管执法机关报告,并在执法成功后分享执法所获得的罚款等执法收益的制度。

“吹哨人”(whistleblower)听起来似乎类似于我们通常说的举报人、控告人,其实不然。在中国,政府也鼓励知情公民举报、检举违法犯罪行为,但这更多是对公民的道德劝导,鼓励人民群众与违法犯罪作斗争,“让违法犯罪分子陷入人民战争的汪洋大海”,是政府走“群众路线”的一种体现。而“吹哨人”制度则是“放权于民”,政府与民众合作执法、共享执法权的制度化执法方式,且被广泛应用于金融证券、食品安全、腐败治理等执法领域。

这一制度的起源地美国,当时政府机构不健全,执法经费、资源等方面也存在不足,政府将一些执法事项授权给个人行使,并允许私人分享执法收益或者提供一定奖励,其实质是“有限政府”的产物。我们在美国西部片中看到的“赏金猎人”就是这种制度安排。在政府无力追捕逃犯时,将任务交给身手不凡的公民负责,事成后进行奖励。在当代美国,“吹哨人”提供准确的违法信息并协助执法,事成之后举报人可以分享到10%到30%的甚至更高的罚金、赔偿等执法成果,这一比例不可谓不高。中国在很多法律法规中也会规定对举报人予以奖励,但是规则笼统,而且奖励额或奖励比例很低。比如2014年证监会出台的《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》,规定奖励比例只有1%,而且最高不超过30万元。

建立“吹哨人”制度有利于扩大公众参与、弥补监管缺口,提升监管的针对性和实效性,反映了政府治理理念的转变,是雇员对雇主的忠诚义务和公民对公共利益的关照义务,个人私德与社会公德之间利益权衡和价值选择的结果。与其说是用善恶之分鼓励道德行事,不如说是通过利益分配推动执法落实和公益保护。但是,在中国落实这一制度仍然存在诸多体制机制和文化层面的障碍。鼓励、甚至赞美私人执法大概自司马迁《史记·游侠列传》之后就已少有,很多人意识里信奉政府应当也能够包管天下,政府垄断执法权被视为当然。实际生活中,一方面举报者、反映问题的人被打击、报复、歧视的屡见不鲜,民间有句俗话说“问题没解决,提出问题的人先被解决了”,就是这种现象的写照;另一方面,恶意诬告陷害屡禁不止,重赏之下举报更容易被滥用,增加执法司法部门甄别有价值信息的成本。

因此,在中国建立有效的“吹哨人”制度,绝非一日之功,需要系统谋划。比较可行的路径或许是在一些与公共利益密切相关,行业专业性强,行业行为较为封闭,执法司法成本高的行业开展试点,逐步积累经验,完善配套制度,最终使得这项“看上去很美”的制度真正发挥作用。在制度方面,应当完善“吹哨人”制度立法,规则要尽量细化,确保制度各方都有章可循。要建立有效的吹哨人保护机制,完善举报成效认定和奖励分配制度。应当注重平衡雇员、雇主和公共利益的关系,注重激发企业、行业内部建立有效的内部治理和合规管理体系,鼓励内部举报处置先行,减少道德风险和伦理困境等等。在借鉴域外制度的过程中,只有充分考虑本土环境差异,进行创造性转换,才有可能获得预期的成功。

(作者供职于北京市人民检察院)

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