长三角一体化快进：36年长跑4次扩容 打破行政壁垒

（原标题：长三角一体化“快进”）

虽然七月已进入最后一周，长三角一体化具体实施方案仍未公开发布。但这仍不能否定，这个占全国1/26的空间、1/6的人口，却创造了近1/4的经济总量的长三角区域，在刚刚过去一年，它的一体化进程按下了“快进键”。

上海市人民政府副秘书长、上海市发展和改革委员会主任、长三角区域合作办公室主任马春雷曾在“第十一届陆家嘴论坛”表示，6月底7月初会出台长三角一体化具体实施方案。

“快进键”

2018年3月，长三角区域合作办公室（以下称“长合办”）在上海武康路103号甲挂牌。

仅仅3个月后的2018年6月，由长合办编纂的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》审议通过。覆盖12个合作专题，聚焦7大领域，分别是:交通互联互通、能源互济互保、产业协同创新、信息网络高速泛在、环境整治联防联控、公共服务普惠便利、市场开放有序。

之后，不管是政府牵头，还是民间自发。每个月，长三角一体化都是热点。

据经济观察报记者不完全统计，在政府层面，从2018年8月开始，有较为重大的行动就几乎每月在发生。

2018年8月，《长三角区域大气和水污染防治协作近期重点任务清单》颁布，实施长三角生态环境联防联控；2018年9月，长三角地区异地就医门诊直接结算启动，G60科创走廊九城市“一网通办”开通；2018年11月，长三角地区联合实施“食品和食用农产品信息追溯标准”、青浦、吴江、嘉善跨省公交专线开通；2018年12月，杭黄高铁开通运营。

进入到2019年，相关行动依旧频繁。

2019年1月，长三角地区300多家档案馆“异地查档”服务启动，部分城市开始实施异地办理的企业政务服务事项，签署《长三角地区市场体系一体化建设合作备忘录》，成立长三角协同优势产业基金，上海大都市圈规划启动；2019年2月，上交所资本市场服务G60科创走廊基地成立；5月，中共中央政治局会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角将在江苏苏州吴江地区、浙江嘉兴嘉善地区和上海青浦地区共同建设长三角生态绿色一体化发展示范区。7月，南通新机场列入长三角一体化规划，和上海虹桥机场、浦东机场共同组成上海国际航空主枢纽。

在民间，长三角一体化+联盟进行的如火如荼。据经济观察报记者了解，目前，教育、医疗、园区、航运、党建、经贸、投资等各个不同的领域，均已覆盖。

同济大学城市与区域经济研究所所长林善浪向经济观察报记者表示：“目前推动的措施，局限于容易实施、成本低的层面，或者国家有同一要求、各地规划设施的项目和政策，缺少涉及跨区域的重大项目和措施。推进长三角区域一体化发展，恰恰需要跨区域的重大项目和措施支撑，才能推动长三角区域整体发展。”

36年长跑和4次扩容

说起来，“长三角一体化战略”从“雏形”到最终“成形”足足走过36个年头，这段期间里，“长三角一体化”概念上一变再变，空间上一扩再扩。

时间回到1982年，时任国家领导人提出“以上海为中心建立长三角经济圈”，范围是以上海为中心，包括苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴长江三角洲的9个城市，那时称为上海经济区。

仅仅过了6年，1988年6月1日，“上海经济区”却突然宣告流产，国家计委以国务院机构改革为由，撤销了上海经济区规划办公室。

但时隔4年后，即1992年，长三角以“城市群”的形式重新出现，最初包括上海、杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、南京、镇江、扬州、泰州、常州、无锡、苏州、南通14个地级市，后又分别在1996年纳入泰州，2003年纳入台州，最终形成江浙沪16城市为主体形态的“长三角城市群”。

2010年，国家发展改革委发布“长江三角洲地区区域规划”，将长三角区域范围界定为苏浙沪全境内的25个地级市，在原有16个城市的基础上，加进了苏北的徐州、淮阴、连云港、宿迁、盐城和浙西南的金华、温州、丽水、衢州。

2016年，“长江三角洲城市群发展规划”发布，在2省1市25城市的基础上去掉了江浙的一些城市，同时将安徽省的8个城市纳入长江三角洲城市群。最终的范围包括上海市，江苏省的南京、苏州、无锡、南通、泰州、扬州、盐城、镇江、常州，浙江省的杭州、湖州、嘉兴、宁波、舟山、绍兴、金华、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城，总数为26个地级市。

2018年11月，进博会开幕式上，“长三角一体化”完成最后一次升级。开幕式上，国家最高领导人发言中提到，将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，前后耗时36年。

打破行政壁垒

长三角地区的合作发展始于上世纪80年代，“概念”的提出几乎与改革开放同步。但经过36年发展，长三角一体化为何还需要高层的推动才最终上升为“国家战略”？

中国科创金融联盟常务副理事长、中国企业改革与发展研究会理事葛培健向经济观察报记者表示：“究其根本原因，在于行政区划的分割制约了经济要素的合理流动和有效配置，长三角一体化发展最大的瓶颈还是行政壁垒，缺乏区域协同发展的有效机制。在现行地方政府绩效考核制度下，区域一体化与地方利益冲突时有发生，各地方政府在经济发展过程中也存在一定的行政区利益保护。”

长合办作为长三角一体化进程中第一个跨行政区划的官方常设机构，主要职责是负责研究拟订长三角协同发展的战略规划，以及体制机制和重大政策建议，协调推进区域合作中的重要事项和重大项目，统筹管理合作基金等。“区域一体化治理机制仍有待于更高层面的建构”，林善浪告诉记者，“目前，区域一体化治理的实际载体是长三角区域合作办公室，还属于自主、自治、共享的松散型协调机构，区域协调难免受制于各地利益的障碍。需要类似京津冀协同发展那样国家层面的协同机构，从大区域整体发展的高度规划和推动长三角区域一体化发展。”

上海交通大学长三角一体化发展研究院院长徐迪旻向经济观察报记者表示，“长三角一体化以后，就不能单看某一个省市的GDP，而是要看三省一市共同的。”“推进长三角一体化发展，必须着力解决制约阻碍一体化发展的突出问题，完善长三角区域协同发展机制，下大力气解决行政壁垒多、制度差异大、政策标准不一致等突出问题，着力降低制度性交易成本”，葛培健认为。

先解决断头路

“长三角区域一体化，最为关键是基础设施领域的统一规划。可以说，没有基础设施统一规划，就无所谓区域一体化。”林善浪认为，“现有的基础设施规划还是国家原来的规划和各个省市自身的规划。国家规划立足于全国整体布局，各个省市规划基本上还是以省会城市为中心的、自成体系的规划。”

2018年6月，沪苏浙皖四省市共同签署《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》，第一批重点推进17个省际断头路项目。10月，长三角首条省际断头路——上海青浦盈淀路与江苏昆山新乐路打通。这条1.29公里道路的连通，其意义堪比22年前长三角首条高速公路沪宁高速的建成通车。

目前，除上海青浦盈淀路与江苏昆山新乐路打通外，第一批重点推进17个省际断头路项目中另外15条已开通建设。

长三角都市圈内可一日往返，为何还有断头路之痛？“断头路的存在有多种原因。有些是政府认识不同，或者土地指标问题、建设能力问题，建设资金跟不上、不同步，都可能导致断头路的出现。”浙江省发改委地方处处长马德富分析。

资料显示：上海与江苏对接道路总计24条，包括G2京沪高速、G50沪渝高速等高速公路，G204沪宜公路、G312曹安公路、G318沪青平公路等普通国道，车道数约100根；与浙江省对接道路总计15条，包括G15沈海高速、G60沪昆高速、S32申嘉湖高速等高速公路等，车道数约60根。据悉，目前，上海的青浦还有多条与苏、浙两省对接道路未接通；浙江的宁波正在全力加快沪嘉甬铁路的前期工作，谋划甬台温高铁，打通全国沿海高铁的“断头路”。

除交通设施外，信息设施、生态环境设施等基础设施领域也正在统一规划和实施。三省一市已共同签署了《长三角5G创新发展联盟倡议书》，内容包括成为国内首批5G正式商用地区、5个芯片研发中心等等。

一体化不能“面面俱到”

数据显示，2018年长三角26城GDP总和约为17.8万亿元人民币，较2017年GDP增长1.27万亿元人民币，增速为7.14%，高于全国GDP平均增速6.6%。其中，上海32679亿元，增速6.6%；杭州13468亿元，增速7.44%；南京12730亿元，增速8.67%；合肥7822亿元，增速11.38%。

不难看出，长三角区域内部发展并不平衡。上海、江苏、浙江和安徽之间存在差异。

林善浪向经济观察报记者表示:”按照工业化发展阶段看，上海、杭州和南京已经进入后工业化时代，苏州、宁波、无锡、合肥等城市处于工业化后期阶段，仍有不少城市还处于工业化中期阶段。”

但是，从经济总量上看，2000年以来，上海在长三角区域的地位有下降的趋势。2000年上海GDP占长三角区域的20.5%，下降到2010年的17.3%、2018年15.5%。而2000年以来，杭州GDP比重上升了2.2个百分点，南京比重上升了1.02个百分点，合肥比重提高了2.4个百分点。

葛培健认为：“作为长三角城市群的核心城市，上海的综合经济实力和产业国际竞争力同其他世界级城市相比尚有明显差距，核心城市作用还不突出，城市首位度依然偏低。”

徐迪旻也指出：“长三角如果想高质量的一体化切不可面面俱到，我们是需要先选择某一个领域开始试点某一个，比如农业，然后大家开始一起做，看看能不能产生经济效益。”