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耒阳“超大班额”:地方财政如何履责义务教育

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风波过后,尽管还有住宿和生活费较高、宿舍甲醛“轻微超标”等遗留问题没有解决,但湖南省耒阳市通过分流化解中小学“大班额”问题的方案已然成形。

根据耒阳市政府公示的方案,全市约8000名五、六年级学生,将集中分流至公办小学鹿峰学校,而鹿峰学校将迁至当地一所民办学校湖南师大附中耒阳分校办学。

耒阳市委市政府近日表示,对分流学生学费将严格按照公立学校标准收取,不增加家长额外负担。

在9月6日的教育部新闻发布会上,教育部新闻发言人续梅在回答21世纪经济报道记者提问时表示:“最近湖南耒阳等地由于大班额引发的一些情况,教育部对此高度重视,要求当地教育部门配合当地政府,采取有效措施,尽快解决问题。我想,消除大班额方向是明确的,任务是刚性的,但在方式方法上应该是因地制宜、积极稳妥的。”

在一些地区,公办学校学位紧张、民办学校学位闲置的情况多有存在。“如果公立学校保障义务教育学位的能力不足,政府应该出资购买民办学校的学位。”21世纪教育研究院负责人告诉21世纪经济报道。

“消除大班额的办法就是要综合施策,一方面是要新建、改扩建一批学校,这是根本的举措,首先要缓解学位的紧张,提供足够的学位。第二方面,是要加强管理,要均衡配置资源,尤其是教师的资源,避免学生过度集中在一些热点学校,要大力提升薄弱学校的办学质量。”续梅说。

国办近日印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》,“大班额”等人民群众关心的突出问题被纳入政策范围,要求推动建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。

城镇化与大班额“后遗症”

按教育部的定义,中小学“36-45人”为正常班额,“46-55人”为偏大班额,“56-65人”为大班额,“66人以上”为超大班额。

据教育部2015年全国教育统计数据分析,小学学段平均班额最大的是江苏、山东和湖南(均为43人/班);初中平均班额最大的是广西(57人/班),有15个省份超过每班45人的标准,2个省份超过每班55人。

“教育部在2016年就下发了专门通知,要求各地及早谋划、及早规划,制定专门方案并报教育部备案,确保2018年基本消除超大班额的目标能够实现。”续梅在9月6日的教育部新闻发布会上说。

但大班额问题在全国较为普遍。耒阳市政府公示的消除超大班额方案中披露:2017年秋季,全市义务教育学校总班数为3782个,56人以上大班额1437个,其中66人以上超大班额740个。到2018年秋季开学,全部消除66人以上超大班额,全市至少需增加学位10731个。

“大班额的产生,大家可能都很清楚,就是当前一些地方教育资源配置还不能适应新型城镇化的进程,相对于学生快速流动,学校建设和师资配置都需要更长的时间。”续梅说。

城镇化带来了乡村、近郊学生向城区快速集中。重庆市开州区铁桥镇中心小学校长刘先清介绍,他的学校平均每班人数近73人,而周边几所农村小学有的一个班级只有10多个至20来个学生,有不少教室竟然是空的。

辽宁教育研究院助理研究员李娟统计发现,2006-2015年,全国义务教育阶段城区学校在校生增加了1958.2万人,镇区学校在校生增加了968 .4万人,乡村学校在校生减少了5571.4万人。其间,义务教育城镇在校生大规模增长,乡村在校生大幅减少。

大班额产生的另一个原因是学校教育质量的不均衡。益阳市教育科学研究所工会主席汤伏南介绍,益阳市有的学校虽然处于城区中心地带,但并未成为家长眼中的“香饽饽”:近年来优秀师资向城区优质学校流动,优质生源随之流失的现象屡见不鲜。

相反,当地的百年老校石码头小学平均班额超过了68人,因为校园狭小,体育课只能在校外的群众休闲活动广场或防洪大堤上进行,以免噪音影响其他班级上课。

民办学校“挖墙脚”?

耒阳市的义务教育问题,早就引起过国家有关部门的注意。2014年9月,根据国务院教育督导委员会办公室有关要求,湖南省教育厅对耒阳市进行了专门督导,公开的督导报告指出,该市存在较为严重的“上学难、读书贵”问题。

经查,当时耒阳市中心城区有小学27所,其中民办小学8所;初中13所,其中民办初中7所。2008年至2014年,中心城区只新建了一所学校。而根据耒阳市2018年义务教育招生政策,同2014年相比,公办小学和初中也分别只增加了3所和1所。

这份督导报告指出:耒阳市城区小学、初中在校学生中,民办小学、初中分别占29.8%、60.1%;本应由政府承担的义务教育责任,有相当一部分转嫁到了民办学校。

城区学校师资不足是“大班额”一个明显的副作用。“近几年,学校不得不大量返聘退休教师,代课老师”,河北省东部某县一名小学老师告诉记者,“而代课老师每个月的工资只有一两千元,怎么指望他们对学生认真负责?”

尽管公办学校师资紧缺,但还是出现了频繁向民办学校流动的现象,甚至背后不乏地方政府部门的推动。

耒阳市人民法院今年3月26日作出的一份判决显示,耒阳二中教师罗燕妮2014年跳槽到了湖南师大附中耒阳分校,除了工资之外,每年还享受5万元的骨干教师津贴。

“耒阳市民办学校的骨干老师每个月可以拿到1万元左右,在当地的收入算是很高的,而公办学校老师大约只有5000元。”一名耒阳籍人士告诉记者。

判决书还提到,罗燕妮是耒阳市事业单位财政全额拨款的在编事业人员,其社会保险是由有关部门进行缴纳,无须师大附中耒阳分校另行缴纳。

“这种现象也普遍存在于国内其他地区,出现的原因就是有一段时期,地方政府的资源不够,希望民间资本投资教育满足当地需求,所以向民办学校输出了很多公办教师,以此作为杠杆。这在义务教育资源不足的情况下有一定合理性。”21世纪教育研究院负责人说。

“现在法律明确规定民办学校是一个独立主体,这自然要求其有独立师资,所以老师必须做一个决断,要么留在民办学校,要么回到体制内。”熊丙奇说。上述案件中,罗燕妮在2015年辞职重新回到耒阳二中。

“很多人认为事业编制教师流动到民办学校是国有资产流失,是教育不公平。这个认识有所偏差”,浙江大学民办教育研究中心主任吴华说,“因为不管是公办学校的学生,还是民办学校的学生,都有分享公共教育资源的同等权利”。

教育支出逐年只增不减

今年5月,GDP曾稳居湖南省内五强的耒阳市,传出拖欠在职公职人员工资。据报道,耒阳市财政局回应称,延迟发工资是因为煤炭经济萎缩使得国库资金严重不足。

数据显示,2017年该市一般公共预算累计完成221696万元,同比下降18.36%;截至2018年5月31日,市财政收入累计完成80726万元,同比下降15.35%。

面对一些地方财政捉襟见肘的状况,国办近日印发的《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》(下称《意见》)指出,合理划分教育领域政府间财政事权和支出责任,进一步完善教育转移支付制度。

在9月6日教育部新闻发布会上,教育部财务司副司长赵建军介绍,“我们配合财政部正在就教育领域中央和地方的事权和支出责任划分的问题进行研究”。

《意见》还指出,各级人民政府要按照“两个只增不减”要求,更多通过政策设计、制度设计、标准设计带动投入,落实财政教育支出责任。

“两个只增不减”要求确保一般公共预算教育支出逐年只增不减,确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。

“消除大班额是需要时间的,不是我们提出来就能够实现,还要新建学校、招聘教师,所以各地必须超前谋划,提前部署。”续梅说。

化解“大班额”,一方面要增加城区学位供给,一方面也要振兴乡村教育。《意见》指出,全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设,提升乡村学校办学水平。

“一批好的教师,是留住乡村孩子的关键。”刘先清认为。他建议创新教师管理方式,推行乡村教师 “县管校聘”,实行学区内“走教制”,并大力提升乡村教师待遇。

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