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日本为何要加速推进幼儿教育无偿化?

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戴二彪(日本亚洲成长研究所研究部长、教授)

2017年10月的日本众议院选举中,安倍政府实现连任,即刻提出了以“育人革命”和“生产率革命”为支柱的新经济政策。近期安倍政府公布“育人革命”的具体方案,包括了从幼儿教育到大学教育的一系列改革构想。但最引人瞩目、且有明确实施日程表的改革是:幼儿教育无偿化。在2020年前,3-5周岁的幼儿教育全部无偿化,全国新增32万个幼儿入园名额,消除待机入学现象。同时,对年收入360万日元(约22万元人民币)以下的低收入家庭,0-2周岁的幼儿教育也全部无偿化。

日本的正规幼儿教育机构包括幼儿园和保育所。幼儿园依据《学校教育法》第1条设立,属于教育机构,归文部科学省管理,对象为3-5周岁幼儿。上学时间为上午9点到下午2点,但在园时间可延长到下午5点(延长期属于保育,需另缴费用)。保育所依据《儿童福祉法》第7条设立,属于福祉机构,归厚生劳动省管理,对象为0-5岁乳幼儿,以养护为主,兼顾教育。上学时间为上午7点到下午6-7点,比幼儿园所定时间长,更受双亲均工作的家庭和单亲家庭欢迎。根据日本官方2013年数据,现有4973所国立和公立幼儿园(学生数29万人)、8197所私立幼儿园(学生数132万人)、9487所公立保育所(学生数82万人)、12264所私立保育所(学生数126万人)。幼儿的入学费用主要根据家长的收入和孩子年龄征收,公立的平均每月2万日元左右(约1200元人民币),私立的每月4万日元左右。

日本的教育体系中,以小学和初中为中心——公立学校占比分别为99%和93%,越往上,私立校的比例越来越高,政府财政支持的相对强度越来越弱,公立高中占比为74%,公立大学占比为23%。同时,初中和小学下面的学前幼儿教育机构中,也是以私立为多数。日本政府一贯的观点,一国的小学和初中教育能够培育孩子将来立足社会的基本知识素养和能力,影响国民整体的平均素质和社会整合,因此这两个阶段的教育具有最强的公共产品性质,理应由政府动用税收埋单。而其前和其后阶段的教育虽然也很重要,但它们的公共产品性质相对较弱,因此在这些阶段宜鼓励家庭自己投资。

但是,随着全球人才竞争的日益激化,教育领域越来越受到各国重视。许多研究表明,学前幼儿教育显著影响儿童后期身体发育和智力发展、高中阶段可提高学生适应全球化和新技术社会的能力、大学教育能左右一国的科技、文化和产业竞争力。因此,最终学前幼儿教育被选为安倍内阁“育人革命”的政策支柱。

这首先是由于人口出生率持续低下决定的,日本已成为发达国家中唯一的总人口和劳动力开始减少的国家,而且劳动力质量也不能适应全球化时代需要。日益严重的少子化问题被认为是影响日本长期发展的最大课题。鉴于日本社会对大规模引进移民持谨慎态度,尽快提高国内人口出生率成为少子化对策的首选。近年日本政府一方面鼓励女性提高生育率,一方面期待女性提高劳动就业率,减缓劳动力下降压力,女性成为少子化对策的关键。但是,如果不改善育儿环境,两者严重冲突。尽管与美国、中国等其他国家相比,日本的幼儿园和保育所费用并不高,但是相比免费的公立小学、初中和低学费的公立高中,幼儿教育的费用对多子家庭和低收入家庭仍是一笔不小的支出。保育所、幼儿园入学机会供不应求的问题更为突出。2016年日本全国约有2.3万名儿童申请上正规幼儿教育机构,但未能如愿的儿童,如果包括想上但未提出申请的儿童,总数高达32万人左右。近年由于离婚率增高,母子家庭等单亲家庭增多,如果孩子不能上保育所或幼儿园,就业与育儿往往两难全,很容易沦为贫困家庭。故而2017年10月的选举中,安倍高调承诺增税收入将用于幼儿教育无偿化。日本国民虽然对此心中很纠结,但是为了下一代和日本的未来,多数选民选择了支持。使得安倍不仅实现了连任,还解决了一道多年悬而未决的政策难题。

可以说,学前幼儿教育无偿化之所以能被日本政府选为“育人革命”的政策支柱,反映了在少子化问题日益严峻的背景下,幼儿教育的公共产品性质已经显著增强。中国情况和日本有差别,但是同样面临着类似的问题。人口出生率大幅度下滑的背景下,入托入园难问题已经成为社会问题,但是目前中国在教育经费上对高等教育过度倾斜,对学前教育则是长期欠账。目前幼教收入低,不受重视已经成了社会问题。中央到地方各级政府教育资源是否应该调整目前分配格局,实在是一个需要再讨论的问题。

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