网易研究局NO.171
作者|梁建章 黄文政
2018年1月4日，上海市政府正式发布《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（简称“上海2035”），提出，到2035年，上海市要基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。规划同时要求，要严格控制常住人口规模，至2035年常住人口控制在2500万人左右；按照规划建设用地总规模负增长要求，锁定建设用地总量，控制在3200平方公里以内。
笔者认为，城市规划要把上海建设成创新之城、人文之城、生态之城的国际大都市这个总体方向是正确的，但把人口控制在2500万人左右，有悖于以人为本的原则，而且严重脱离实际，实在是作茧自缚，不利于上海未来的经济和社会发展，从全国范围来看，更是浪费了大量宝贵的土地资源。
一般来说，一个国家的人口越多，其首位城市的人口也会越多。一亿多人口的日本，其最大城市东京都市圈有3700万人口。中国是全世界人口最多的国家，而上海是中国人口最多的城市，按照正常的经济规律，应该至少按照5000万人口来规划，才能够把中国人口的规模优势充分发挥出来。
由于创新及经济发展有很强的聚集效应，世界上的科技和文化创新中心都集中在少数几个都会区。而一个国家或区域的人口规模优势，往往体现在对本国或本区域最具人口吸附作用的中心城市的经济活跃度上。年轻人要到大城市，是创新和创业的活力。根据上海市统计局的数据，截至2016年末，上海市常住人口总数为2419.70万人。如果到2035年把上海市常住人口控制在2500万人，这意味着只比2016年末增加不超过81万人。如果从2016年到2035年这19年时间里，上海常住人口增加不超过81万人，这意味着平均每年增加不超过4.3万人。这样，上海能吸收多少外来的年轻人口？过去几年上海的互联网创业活力不如北京和深圳的重要原因, 是年轻人口流入远远不如北京和深圳。
根据《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》统计，截至2015年底，上海全市户籍人口中60岁及以上老年人口达到436万人，占总人口的30.2%。根据上海老龄科研中心预测，上海人口老龄化在“十三五”期间将进一步深化，到2020年，上海户籍60岁及以上老年人口总数将超过540万人，且随着时间推移规模将持续扩大。根据2010年人口普查的数据，上海的总和生育率大约为0.7，只有更替水平的1/3。这意味着，如果没有外来人口流入，只要两代人的时间，上海的出生人口就会剩下十分之一。目前在上海工作的年轻人中，外地户籍人口已经占到一半左右，而这些人往往更有奋斗的动力。严格控制上海人口的政策，使得其中很多人不得不面临少生或者离开上海的两难选择。如果上海真的成功地控制到2500万人，到2035年，上海将必然是极度老化，创新能力肯定被北京和深圳抛在后面。
有人担心，如果上海不控制人口，会导致入学难、就医难和交通拥堵等大城市病。实际上，大城市病的根源，不是城市人口太多，而是城市规划不足。如果按照5000万人口规模来规划，入学问题、就医问题和交通问题会比现在好得多。人口密度高的城市，有利于环境和公共交通的高效利用，只要规划充足，大城市病完全可以解决。东京、纽约的中心地区的人口密度和规模都不亚于上海，但这些城市很好地解决了城市的交通和环境问题。如果未来人口按照2500万规划，道路、地铁、学校和医院等设施将严重供给不足。即使严控外来人口，由于大城市拥有比中小城市更优质的教育和医疗等公共资源，不少外地人还是想方设法要到上海来就医和上学，这将导致更严重的入学难、就医难和交通拥堵。
当今世界上绝大多数国家，城市规划中的人口目标只是个预测数据，而不是“控制目标”，不会采取“将人口数量控制在XX万人”这样的表述。控制大城市人口是犯了限制生育一样的错误。人不仅是城市的负担，更是城市的贡献者，而且平均意义上贡献要大于负担，否则人口更多的城市不可能更发达。
与人口控制目标同样离奇的是，“上海2035”竟然要求“规划建设用地总规模负增长”，并且划定“永久基本农田保护红线”。建设用地总规模负增长的要求，无疑将进一步人为加大上海建设用地的短缺。限制城市建设用地的政策会使城市的土地供应不足，从而推高了房价。而高房价是抑制大城市生育率的一个重要因素。上海等大城市集中了中国的精英，如何让大城市里的年轻人能够安居乐业，繁衍后代，是中国城市化的关键的目标之一。
其实，上海并不真正缺地。2015年上海仅耕地面积就还有1800多平方公里，相当于上海现有建设用地的将近60%。上海并不是一个独立的国家，没有必要保有耕地来满足某种人为设定的农业自给率。将这些土地用于提升生活环境，建设更多的住宅、商场、学校、医院、公园和各种公共设施，让愿意来上海奋斗的年轻人能够安居乐业所带来的使用价值和社会效益，将远远超过将这些土地用于农业所创造的价值。由于一线城市的人均占地面积通常要小于中小城市，更小于农村，让愿意在上海奋斗的年轻人能够在上海成家立业，养儿育女，而不是回家乡去购买或者建造一年住不了几天房屋，从全国范围内来看其实会节省大量土地。所谓城市规划要“留白”的做法，不仅不利于本地经济的发展，从全国来看，更是严重浪费宝贵的土地资源。
针对规划中的数据“上海建设用地总规模已达到陆域面积的46%，远高于伦敦、巴黎、东京等国际大都市20%-30%的水平”，上海交通大学经济学教授陆铭评论说：“我特别提醒一下，这个在上海经常被引用的，用来支持上海减量供应建设用地的，东京的土地开发强度数据是错的，而且是严重错误。如果按照这个来算，东京的人口密度将达到2万人每平方公里，而上海的建成区人口密度平均只有1万不到。换句话来说，上面这个数据里的东京开发强度是错的。实际情况是在东京都范围内除了少数公园绿地开发强度可以说接近于百分之百。按照这个数据来指导上海的实践，将会严重制约上海的土地供应和未来城市发展。”
自2016年底以来，武汉、西安、长沙等二线城市上演“抢人大战”，对大学毕业生落户设定零门槛，并在购房、就业和创业等各方面给予政策和资金支持。正如国家发改委城市与小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎在接受央视采访时说，“城市之间的竞争，归根到底是人口的争夺战。” 2010年人口普查显示，80后、90后、00后的人口分别是2.19亿、1.88亿、1.47亿，三十年间萎缩了33%。特别是，从2015到2025年十年间，21到25岁的年轻人口将萎缩36%。可预见的是，年轻人口将越来越稀缺，“抢人大战”有望愈演愈烈。如果上海仍然坚持控制人口的政策，那么，随着二线城市崛起，上海在未来城市竞争中的优势将不断弱化。
作者介绍：
梁建章：携程旅行网董事会主席、北京大学光华管理学院教授
黄文政：人口与未来网站联合创始人、人文经济学会特约研究员、中国与全球化智库特邀高级研究员
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