国家信息中心：就业创业政策红利将进一步显现

（原标题：就业创业政策红利将进一步显现）

国家信息中心宏观经济形势课题组

上半年，我国就业形势总体表现良好，城镇新增就业稳中有增，失业率平稳下降。展望下半年，世界经济稳健复苏但变数依然较大，国内经济下行压力犹存，淘汰落后产能工作仍将持续，生育政策调整将有限增加劳动力供给，科技革命继续快速发展，就业创业政策红利将进一步显现。需要不断深化体制机制改革，夯实“双创”发展基础，持续做好淘汰落后产能人员安置工作，完善职业教育培训体系，强化重点群体的就业创业扶持。

一、就业市场总体良好

区域性结构性问题突出

就业是民生之本，经济发展是解决就业问题的根本途径。为了应对宏观经济的下行压力，保持就业形势的稳定，党中央、国务院积极出台了一系列“稳增长、保就业、惠民生”的调控措施，深化收入分配制度改革，以创业创新带动就业增长。在这些政策措施的持续发力下，2017年上半年的就业形势总体良好，但是一些区域性、结构性和体制机制性问题仍然比较突出。

（一）城镇就业人数稳中有增，失业率平稳下降

相对于经济增长来说，就业的改善或恶化具有滞后性。也就是说，就业持续增加，说明经济已早于就业出现了好转，反之亦然。2017年以来，我国宏观经济延续了2016年下半年以来的稳中向好态势，上半年全国GDP增长6.9%，同比上升0.2个百分点。在宏观经济企稳回升的同时，就业人数持续增加，失业率稳中趋降。1-6月，我国实现城镇新增就业735万人，同比多增18万人；1-5月，城镇失业人员再就业232万人，同比基本持平，就业困难人员就业71万人，同比增加5万人，实现了“由减转增”；6月份，全国城镇调查失业率连续两个月保持在5%以下。

（二）就业结构持续优化，服务业发挥就业“稳定器”功效

2017年上半年，全国服务业生产指数同比增长8.3%，增速与一季度持平，比上年同期加快0.1个百分点，在经济当中的主导作用进一步增强。测算表明，服务业每增长1个百分点带动的就业人数大约比工业多20%左右，服务业比重的上升对于保持就业稳定发挥了重要贡献。2016年，我国服务业就业人员比重达到43.5%，高于第二产业14.7个百分点。2017年上半年，全国规模以上企业中，服务业企业从业人数同比增长5.6%，增速高于第二产业4.9个百分点，新增就业人数占全部规模以上企业新增就业人数的73.7%，高于第二产业47.5个百分点。随着网店、微商、网购快递等网络创业就业新业态的不断涌现，更加增强了服务业吸纳就业的能力。

（三）“招工难”问题得到较大缓解，就业梯度发展效应显现

与往年春节后出现的“招工难”和“就业难”问题并存相比，今年的“招工难”问题得到较大缓解。2017年二季度，我国就业市场总体呈现供不应求的状态，求人倍率达到1.11，同比提高0.06。这主要得益于企业的招聘途径更加多元化，并且出现了大量老员工从家乡带新员工的现象。同时，中西部地区逐渐成为拉动新增就业的主力，就业的梯度发展效应开始显现。随着经济社会发展水平的提高，中西部地区的本地企业用工需求上升，并且纷纷提高工资待遇和福利水平，吸引了许多以前外出到东部省份的农民工回流到当地就业。数据显示，二季度末，我国农村外出务工劳动力17873万人，同比增长2.1%，增幅继续维持在较低水平。

（四）创业创新发展基础仍显薄弱，带动就业效应弱化

近年来，国务院和各级地方政府积极推进“大众创业、万众创新”，搭建创业创新平台，完善创业创新支持政策，做好创业创新公共服务，鼓励新业态、新动力成长发展，对促进就业起到了重要作用。2017年上半年，全国新登记企业291.1万户，同比增长11.1%，平均每天新设1.6万户。二季度新设企业就业贡献率26.6%，较一季度提高11.2个百分点。但是，当前我国创业创新也面临着地方政府盲目“上马”导致重复建设、平台的要素集聚度和综合配套能力不足、企业自主研发能力和成果转化能力偏弱、产业整体层次不高、高端人才政策的吸引力不足、对创业者的帮扶机制和投资风险分担机制不完善等问题，使得目前我国创业创新主体“多而不强”，严重制约了创业带动就业效应的充分发挥。

（五）产能过剩地区失业风险犹存，就业质量下降

推进供给侧结构性改革的一项重要任务，就是化解过剩产能。2016年以来，随着钢铁、煤炭等行业去产能工作的实质性启动，这些行业的隐性失业人口面临显性化，就业压力显著增加。特别是对于东北三省以及山西、陕西、河北等资源型省份而言，落后产能淘汰人员的安置问题更加突出，隐性失业与半失业现象广泛存在，就业质量下降现象较为突出。这些地区长期以来形成的依赖重工业或资源工业发展的路径很难改变，经济结构难以迅速优化，难以在短期内创造大量工作岗位。并且，需要转岗安置的人员往往技能单一、劳动的专业性较强，他们也较难在短时间内适应新的工作岗位，其中不乏许多“40、50”人员，在就业市场上经常遭受歧视。

（六）城镇居民收入增长放缓，将制约未来消费潜力释放

2017年上半年，我国城镇居民人均可支配收入实际增长率仅为6.5%，低于同期GDP增长率0.4个百分点；农村外出务工劳动力月均收入仅增长6.3%，增速同比下降0.4个百分点；全国居民人均经营净收入名义增长5.9%，增速同比大幅回落2.3个百分点。就业与收入息息相关，居民收入增长的放缓很大程度上是就业面临问题的表现。二季度，我国城镇领取失业保险金人数维持在230万人的较高水平。居民收入增长的放缓将制约未来消费增长的潜力，上半年最终消费支出对经济增长的贡献率63.4%，同比减少10个百分点，消费增长乏力势必拖累未来经济增长，进而引发新的失业问题。

二、全年城镇新增就业人数有望超额完成

展望下半年，世界经济稳健复苏但变数仍然较大，国内经济短期下行压力依然存在，产业转型与淘汰落后产能工作仍将持续推进，人口生育政策的调整将在一定程度上增加劳动力供给，技术创新与科技革命仍将快速发展，就业创业的促进政策将不断得到深化落实，以上这些因素都将对我国的就业形势产生深刻影响。

（一）世界经济稳健复苏但变数仍然较大

2017年以来，世界经济整体运行有所改善，发达经济体走势整体回暖，美国经济温和增长，欧元区经济复苏加快，日本经济通缩风险有所缓解；主要新兴经济体经济走势总体向好，印度和东盟国家经济继续保持较快增长态势，能源资源价格回升带动去年以来巴西、俄罗斯经济逐步好转。预计2017年世界经济总体运行有望好于去年，这将有利于我国出口企业外贸增长，进而带动国内就业增长。但也应看到，主要国家货币政策调整、地缘政治冲突、大国之间的贸易冲突等可能再次成为拖累全球经济复苏的新威胁，因此世界经济能否就此走上持续稳定复苏之路还需进一步观察，这也将使未来外贸支撑我国经济增长的不确定性加大。

（二）国内经济短期下行压力依然存在

虽然2017年上半年我国经济延续了稳中向好的趋势，但从最新的经济运行表现看，经济短期下行压力依然存在。一是今年以来煤电行业去产能的推进使占基建投资比重较高的电力投资增速放缓；而房地产开发投资在全国大范围、大力度调控下，增速也将出现回落。二是单纯依靠货币政策完成金融领域加速“去杠杆”，将推高短期和中期票据发行利率等债券价格，提高企业融资成本。三是今年上半年我国居民人均可支配收入中位数增长率低于同期人均可支配收入增长率，表明高收入人群收入增长快于低收入人群，收入差距的扩大将制约消费潜力释放。由于经济增长与就业密切相关，经济增速的放缓势必将对就业造成不小的压力。

（三）产业转型与淘汰落后产能工作仍将持续推进

在未来一段时期内，我国都要面临产业转型升级与淘汰落后产能问题，这些行业就业人员的失业风险在加大。在2016年安置化解钢铁、煤炭行业过剩产能职工72.6万人的基础上，今年还需要安置职工50万人左右，如果考虑到围绕这些产业链服务的就业人员，实际需要转岗就业的人数将会更多。在产业转型升级的过程中，落后产能的淘汰不可能一蹴而就，而替代产业的发展也较难在短时间内创造足够的就业岗位吸纳过剩的劳动力，如果不能妥善解决好这些人员的就业安置问题，将可能引发社会问题。

（四）生育政策调整带来的人口增量低于预期

近年来，我国适龄劳动年龄人口数量和比例持续下降，2016年15-59岁人口同比减少370万人，所占人口比例进一步降至66.7%，分别连续第五年和第六年下降。适龄劳动年龄人口的下降已经造成我国就业总人口增速的放缓，而作为要素投入的劳动力数量的减少将导致我国未来潜在经济增长水平的下降，反过来制约就业的增长。虽然自2016年开始我国已经开始实施“全面两孩”政策，但受妇女劳动参与率提高、生育观念转变和抚养孩子成本上升等影响，政策的效果非常有限。从实际情况看，按国家统计局1％。抽样调查，2016年我国出生人口1768万人，仅比2015年的1655万人多出113万人，远不及此前各主要研究机构的预期水平。

（五）技术进步和科技革命未来仍将快速发展

近年来，随着移动互联网的普及和创新，“互联网+传统行业”的发展模式在各领域持续发酵，以网上购物、共享单车、同城跑腿平台等为代表的新兴业态如“雨后春笋”般兴起。2017年上半年，我国信息传输、软件和信息技术服务业增加值同比增长21.0%，其中互联网和相关服务增长更快。网络创业开拓了就业的新领域，众创空间、在线医疗等新型创业就业蓬勃发展起来，极大地发挥了创业带动就业的效应，为我国在经济转型过程中解决了许多新增劳动力的就业需求。可以预见，未来随着科学技术的进一步发展和新就业形态的不断涌现，“就业难”问题将得到逐步缓解。

（六）促进就业创业的改革红利和政策效应进一步显现

为了更好地推进“大众创业、万众创新”，为创业创新营造良好的外部环境，国务院印发了系列相关文件。例如，为了进一步促进创业投资持续健康发展，助推科技创新成果转化，发布了《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》；为了形成一批可复制、可推广的“双创”模式和典型经验，发布了《国务院办公厅关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》等等。这些政策的逐步推行落实，都有力地促进了劳动者就业创业的积极性。此外，随着政府简政放权的力度持续加大，“放管服”举措的深入落实，商事制度改革和税收制度改革的不断推进，改革的红利得到进一步释放，有效激发了市场主体的活力。

（七）全年就业稳中有升

综合分析上述因素，预计2017年下半年，我国城镇新增就业人数将保持上半年稳中有升的趋势，全年城镇新增就业人数达到1330万人左右，将超额完成全年新增就业1100万人以上的目标；失业率继续维持基本稳定，登记失业率将维持在4%上下，达到全年预期4.5%以内的目标；劳动年龄人口比例将继续下降至66%左右；劳动力市场将继续保持宽松状态，求人倍率将保持在1.1左右；受累于产业转型、产能过剩、环保压力、体制机制等多方面因素影响，局部地区仍将面临较为突出的失业问题。

三、深化就业创业体制机制改革，

增强创业创新活力

为了进一步做好未来的就业工作，实现更高质量的就业，需要不断深化就业创业体制机制改革，营造良好的就业创业环境；加大力度夯实“双创”发展基础，增强创业创新活力；持续做好淘汰落后产能人员安置工作，消除社会稳定风险；完善构建职业教育和职业培训体系，提升劳动者就业能力；巩固强化对重点群体就业创业的扶持，确保大学生和农民工稳定就业。

（一）不断深化就业创业体制机制改革

应去除各种制度性障碍，从根本上解决政府部门乱收费、不作为、乱作为等问题。加强就业政策与产业、贸易、财税、金融政策的协调，加强就业政策与教育培训、社会保障及其他社会政策的有机结合，更好地发挥政策促进就业的效力。落实支持小微企业健康发展的政策措施，优化小微企业发展环境，全面落实鼓励劳动者自主创业的扶持政策，优化创业环境，强化创业培训，完善创业服务，大力促进以创业带动就业。建立并完善权威的就业信息传播网络，减少劳动力市场的信息不对称。

（二）加大力度夯实“双创”发展基础

大力培育和扶持一批企业孵化器和加速器，形成“孵化器+加速器+产业园”一体化发展模式。完善科技、金融、产业间的对接机制，鼓励发展众创、众包、众扶、众筹，健全科技金融服务体系。加快传统产业高端化、低碳化、智能化、循环化改造，提高产品科技水平，促进产业集群化发展。积极打造新平台、发展新产业，努力形成以战略性新兴产业为主导、以科技服务业为支撑的高新技术产业体系。破除不合理的体制机制障碍，建立与人才市场机制相适应的薪酬和激励机制。加大知识产权保护力度，鼓励竞争和创新。

（三）持续做好淘汰落后产能人员安置工作

各级人社部门要切实加强组织领导，加强失业动态监测工作，及时采取措施化解矛盾。多种途径进行人员安置，包括买断工龄、内部退养、培训转岗、自主创业等。把转岗与教育培训结合起来，引导转岗人员接受再就业培训，帮助他们转变思路，掌握新的工作技能。完善奖励补偿机制，妥善分配好去产能职工安置中央财政奖补资金，充分利用失业保险和就业专项资金对符合条件的予以支持。健全职业培训网，建设一批公共实训基地，提高下岗职工就业能力，缓冲、化解周期性失业风险。

（四）完善构建职业教育和职业培训体系

要顺应产业结构迈向中高端水平和缓解就业结构性矛盾的要求，加快构建劳动者终身职业培训体系，充分运用职业培训补贴和高技能人才补贴政策，鼓励企业、职业院校和培训机构广泛开展各类职业培训，特别要注重发挥企业的主体作用，创新培训方式，提升培训质量。要重点实施好农民工职业技能提升计划，使新生代农民工都能享有免费培训机会。要尊重劳动、尊重技能，完善有利于技术技能型人才成长的引导机制、培养机制、评价机制和激励机制，营造全社会关心和支持技术技能型人才成长的良好氛围。

（五）巩固强化对重点群体就业创业的扶持

整合国家和省级高校毕业生就业创业基金，健全鼓励高校毕业生到基层工作的服务保障机制，深入实施离校未就业高校毕业生就业促进计划，把未就业的纳入就业见习、技能培训等就业准备活动之中，对有特殊困难的实行全程就业跟踪服务。积极支持农产品产地初加工、休闲农业发展，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部地区转移，吸纳从东部返乡和就近转移的农民工就业。搭建一批农业创业创新示范基地和见习基地，大力发展“互联网+”和农产品电子商务，积极组织农民与企业、市场和园区对接，促进农民工创业。

（执笔：陈彬）