长三角"飞地"经验谈:区域协调机制和利益分配博弈

（原标题：长三角“飞地”经验谈：区域协调机制和利益分配博弈）

“飞地经济”这一兴起并活跃于长三角地区的跨区域合作发展模式，至今已有十多年历史。截至目前，长三角已建或在建的各类合作共建园区超百家，其中江苏最多。

如今，国家层面发文鼓励长三角地区到长江中上游地区共建产业园，一些多年研究这一合作模式的专家认为，这有助于东部地区和中西部地区之间的区域经济合作和产业转移，甚至可以推广到“一带一路”建设中，为跨境合作开发区提供经验。

现实需求和行政命令的双重驱动

2003年，江苏省的江阴市与靖江市合作成立江阴经济开发区靖江园区，开启了长三角地区跨区域合作共建园区的序幕。如今，共建园区已成为长三角城市产业合作的主要载体。

目前，长三角地区已经形成以浙江“山海合作”、江苏“南北合作”等为代表的省内合作和上海、江苏、浙江、安徽之间的跨省合作两种模式。

2008年以后，上海外高桥（启东）产业园、苏通科技产业园、 锡通科技产业园、上海嘉定江苏建湖科技工业园等跨江共建园区纷纷成立。同时，上海漕河泾开发区海宁分区、上海杨浦（海安）、上海通用汽车（广德）研发中心、苏州（滁州）现代产业园、 郎溪开发区无锡工业园等跨省合作共建园区也先后成立。

2012 年，浙江省推进“山海协作”共建产业园区，松阳-余姚山海协作产业园等首批共9 家共建园区开始建设。同年，安徽省推动皖江三城市与皖北三城市共建产业园区。

浙江大学教授陈建军曾承接国家发改委有关联合开发区的项目研究，他表示，作为先发地区，长三角地区最先面临土地要素的制约、劳动力成本的提高以及产业转型升级的压力，也更急于寻求新的跨区域合作和产业转移方式。

多位长期关注“飞地经济”的受访专家一致表示，经济发达地区急需产业转移，经济欠发达地区则拥有土地、劳动力资源优势又面临交通基础设施改善等需求，构成长三角地区跨区域共建合作园区的现实基础，而政府行政命令的作用加速了这一过程。

在多种因素的共同作用下，跨区域共建园区不断涌现，也产生了一些明显的效应。

2016年，苏滁现代产业园全年固定资产投资、招商引资到位资金、财政收入、外贸进出口分别完成33.28亿元、38.2亿元、2.6亿元和1764万美元，较上年分别增长52.7%、35%、71.7%和152%以上。

张江平台经济研究院院长陈炜在接受21世纪经济报道记者采访时表示，安徽作为江浙沪产业转移的主要承接地，这几年的崛起与“飞地经济”的发展不无关系。

而上海作为总部经济集聚区，发展“飞地经济”更是有利于形成更多的产业集聚，将产业链往周边地区延伸，实现多赢格局。以上海张江高科园区为例，“一区二十二园”遍布上海17个区县，面积达到了531平方公里，成为上海经济发展的引擎。张江长三角科技城则进一步打破了传统地方行政区划格局，上海与浙江两地政府通过资源共享、优势互补、协同发展等措施创建了中国第一个跨省市、一体化发展的实践区。

“在这些共建园的建设中，都显示出行政协调的重要作用。”陈建军指出，长三角跨区域共建园区的成功离不开各级政府的大力支持。

而长三角的一大优势是，该地区有推行了20年的“长三角城市经济协调会”，到今年已经召开了第十七次市长联席会议，已经成为长三角地区合作的重要载体。

2010年的长三角城市经济协调会市长联席会议确定了“合作共建园区”城市合作专题牵头单位，当年11月成立长三角园区共建联盟，在长三角地区搭建了以合作园区为载体的产业合作平台。

此外，江苏在省级层面设立苏北发展协调小组办公室和苏中发展工作领导协调小组办公室，出台了一系列文件促进苏中地区跨江联动共建合作园区。

共建双方存利益博弈

“理想丰满、现实骨感”是陈建军对“飞地经济”合作的总结评价。合作的各方想追求自身利益的最大化，必然引致双方的博弈。

他和其他受访专家一致表示，作为产业转移和区域合作的重要载体，联合开发区共建方不仅要解决资源、技术的共享问题，更要探索适当的合作机制，包括利益分配方式、开发管理形式等，都使得合作共建园区实际过程更复杂。

陈建军特别强调的是合作共建园区中的控制权，“一般来说，发达地区和产业转移方在园区建设管理上经验丰富、水平较高，资金实力雄厚，拥有市场网络和品牌效应，园区管理上最好由产业转出地一方主导，如果在管理决策上相互掣肘，合作共建产业园区就难以顺利推进。”

胡俊峰则表示，掌控谈判话语权和园区管理权的产业转移方，也存在不合理地扩大园区规模，但又不积极引入产业项目等问题。

他还指出，行政干预过强的援建模式共建园区容易出现“拉郎配”的现象，导致园区管理机制错位，表现为合作双方的“机会主义”。因而，如何形成合作共建双方互利共赢的机制，处理好政府与市场的关系，显得尤为重要。

陈炜则表示，多数的共建产业园并没有实现真正意义上的成功。而且从长江经济带来看，长三角地区市场经济发展到一个较高水平，中上游区域市场发育程度较低，一体化的互补性市场体系还未形成。

上海社会科学院城市与人口发展研究所原所长郁鸿胜在接受21世纪经济报道记者采访时指出，支持江浙沪到长江中上游共建产业园，涉及产业梯度转移的过程，机械式复制园区的做法是不可取的，因为中上游产业结构水平还没有达到一定的程度。

他强调，现在国内的“飞地经济”只是对飞出地园区管理模式的复制，而在区域的行政管理、户籍管理、城市化、社会保障、医疗卫生还是本地在做，“现行模式在跨行政区划上有所突破，今后还要在社会、人口、资源、环境等方面加强协作。”