学者：国有企业改革不能只在外围做文章

（原标题：管住资本：实现国资委角色的精准定位）

　　乔新生

这次国务院出台的国资委职能转变方案，就是要破解国资监管中的越位、缺位和错位难题，实现国资委的精准定位，从“管经营”转为“管资本”，国资委变成纯粹的投资机构。根据国家产业政策及国有企业战略发展需要调整对国有企业出资，实现国有企业的兼并重组，促使国有企业治理结构改革逐渐走上正轨。国企监督管理体制改革不能代替国企改革。建立起有别于传统公司制度的国有企业治理结构，充分发挥国企职工积极性和主观能动性，国企改革才能达到预期效果。

国务院办公厅上周三转发了《国有资产监督管理委员会以管资本为主推进职能转变方案》以下简称《方案》，明确规定优化国有资产监督管理职能，改进监管方式手段，着力提高国有资本效率，提高国有企业活力。《方案》显示，共有43项国资监管事项被调整，其中包括直接规范上市公司国有股东行为、指导中央企业评估机构、选聘中央企业境外产权管理状况检查、审批中央企业子企业分红权激励方案、审批中央企业年金方案等在内的26项监管事项被取消。这标志着国有资产监督管理体制改革的方向已明确，国有资产监督管理委员会有可能会成为类似于新加坡淡马锡公司那样的国有资本投资机构。

多年以来，对国有资产监督管理体制改革一直存在不同意见。部分学者认为，国有企业是社会主义的坚强柱石，因此国企改革不能照抄照搬西方国家的经验，而应根据我国的实际情况制定相应方案。之所以建立隶属于国务院的国有资产监督管理委员会，就是要把国有资本和国有企业监管上升到国家层面，全面加强对国有企业和国有资本的管理，从而确保社会主义的公有制贯彻落实。另有一些学者则认为，国有资本表现形式不同，有些表现为企业的国有资本，有些表现为非企业的国有资本，因此，在管理过程中必须分门别类，制定不同的规则。而在管理过程中不可避免涉及国企的管理权限和治理结构问题，因此，国有资产监督管理委员会必须全面负责国有企业的管理，以防止国有资产大面积流失，并通过国有企业实现国有资本的保值增值。之所以制定《企业国有资产管理法》，就是因为在国有企业股份制改造之后，有些资本属于国有资本，有些资本属于非国有资本，国资委有责任管理企业的国有资产，因而，不管是股份制的国有企业还是国有独资企业，都应纳入国资委的监管范畴。

不过，正如之前大家所看到的那样，如果国资委深入到国有企业的各个层面，不断影响或干预国有企业治理结构和重大决策事项，那么，国有企业经营自主权必然会被削弱。正因为如此，一些学者大声疾呼，应摒弃传统观念，在国有企业改革过程中，建立现代法人组织，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让国有企业真正成为具有竞争力的市场主体，而不是国资委的附属物。

现在看来，管理层已达成了共识：体制的改革，在国有企业体制改革过程中不能不考虑国有企业治理结构的改革。如果顾此失彼，那很可能导致国有企业改革功亏一篑。把国资委变成一个投资机构，管好所有权，放开经营权，把国有企业变成一个真正的市场主体，改革才能达到预期目的。

这次国务院出台的职能转变方案，就是要实现国资委的国资监管机构精准定位，破解国资监管中存在的越位、缺位和错位难题，国资委职能从“管经营”转为“管资本”。管该管的，做该做的，放该放的，大幅减少国资委监管事项，将国有企业变成纯粹的市场主体，而国有资产监督管理机构行使出资人的职责，变成纯粹的投资机构。如此，国资委就能充分利用股东身份，根据国家产业政策以及国有企业战略发展的需要调整对国有企业的出资，实现国有企业的兼并重组，以此不断地壮大国有企业的实力，促使国有企业治理结构改革逐渐走上正轨。据中国企业研究院的专家研判，下一步将国有资产管理架构由目前的两级变为国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三级，逐步实现政企分开，将政府和企业剥离开，以产权管理为纽带，突出国有资本运作。

回溯过往，为了解决国有企业资本混乱的问题，我国已有不少重要尝试。譬如，为了改变高速铁路设备制造多头管理、相互竞争的局面，国务院出面将中国南部车辆和北部车辆集团整合成中国车辆集团。事实证明，这样的改革最终有利于提高我国高速铁路制造设备的竞争能力，有利于国有企业参与国际竞争，有利于集中力量办大事。

当然，对国务院出面调整国有资本、组建新国有企业，部分学者持不同意见。笔者认为，这种可能是不了解国有企业改革的历史所致。与其他国家的国有企业不同，我国的国有企业是在渐进式改革中逐渐形成的，由于国有企业不是竞争的结果而是计划经济的产物，因此，要在改革过程中逐渐理顺国有企业之间的关系，仍需充分发挥政府作用，逐步解决国有企业相对混乱的问题。在今后相当长的时间内，中央还需继续推进对现有国有企业的兼并重组，以整合国有资产，充分发挥国有企业的拳头作用。

国有企业改革是系统工程，在国有企业管理体制改革过程中，必须考虑到国有企业的竞争力问题，考虑到市场发展的需要。新加坡淡马锡公司是隶属于新加坡财政部的国有投资公司，但是，近些年来，这家公司在多元化投资过程中遭遇挫折。原因在于，国有资本投资行为是一种市场行为，在投资的过程中可能会面临巨大的市场风险。如果国有企业在投资过程中出现重大失误，那么，必然会导致国有资本减少，必然会导致国有企业亏损。正因为如此，不能把国有资产监督管理体制改革当成灵丹妙药，更不能指望通过实现国有资产监督管理职能转换，解决国有企业竞争中出现的所有问题。国有企业权利增加之后，国有企业的经营者更应小心翼翼，如履薄冰，如临深渊，在经营过程中随时控制风险。

基于我国的国情，国有企业只能做大做强而不能逐渐削弱，因此，在任何情况下国有企业改革都不能掉以轻心。在国有企业改革过程中，必须充分考虑国有企业的透明度问题，考虑社会监督问题，如果国有企业缺乏透明度，拒绝社会监督，那必然会出现腐败现象。为此，当务之急是尽快制定《国有企业法》，针对国有企业治理结构问题和劳动收入分配问题制定完善的法律规范。国有企业改革不能只在外围做文章，不能只是在监管体制上实施改革。国有企业改革与国有企业监督管理体制改革关系密切，但是，国有企业监督管理体制改革不能代替国有企业改革。建立起有别于传统公司制度的国有企业治理结构，充分满足人民的知情权，充分发挥国有企业职工的积极性和主观能动性，国企改革才能达到预期效果。

（作者系中南财经政法大学教授）