政府引导基金"越界" 如何监管评价、回归初衷？

（原标题：专访国家集成电路产业基金独董李建良 政府引导基金“越界”： 如何监管评价、回归初衷？）

百亿规模的国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金，千亿规模的国家集成电路产业投资基金、中国互联网投资基金、湖北省长江经济带产业基金……

政府引导基金近两年一路狂奔，从中央到地方遍地开花，目前已成为私募股权市场不可忽视的一股力量。据清科研究中心私募通统计，截至2016年，国内政府投资基金共设立1013支，总规模约5.3万亿元，已到位资金1.9万亿元。

“政府引导基金设立的必要性无可厚非，但井喷现象背后则存在一定程度的扭曲和异化。它对社会资本投资可能产生挤出效应，也可能会误导一部分投资管理人，让他们被这样庞大的资金宠溺坏了。”李建良在3月15日接受21世纪经济报道记者专访时说。

李建良是国家新兴产业创业投资引导基金专家评审组长、国家集成电路产业基金独立董事。他从1998年开始研究创业投资，经历过数次中国创业投资市场的高峰和低谷。他的《政府创业投资引导参股子基金的管理评价方法》、《创业投资引导基金的引导模式》等专著，为政府引导基金的运作和监管面临的问题，提出了解决方案和思路。

初衷：弥补早期企业融资市场失灵

《21世纪》：政府引导基金设立的初衷是什么，主流运作方式是怎样的？

李建良：从国际经验上来说，政府引导基金的设立是有必要性的。美国、以色列、德国等世界各国，几乎都把政府引导基金作为财政支出工具之一。因为早期企业融资资金需求旺盛，但投资这类企业的风险很高，又没有很好的风险补偿机制，社会资本就不愿意去投资。也就是说，在早期企业融资问题上存在市场失灵。另一方面，早期企业对于一国创新发展和经济转型的意义又非常重大，从而引起了世界各国的重视。

政府干预这件事的意义在于，为社会资本弥补收益或者与之共担风险，让它们愿意去投资早期企业。以往政府用过补贴、直接投资的方式来改善社会资本投资标的质量，但毕竟政府不是商业机构，缺少筛选项目的人和机制，不擅长做商业判断。所以政府就开始在引进社会资本的同时引进团队，委托专业机构对资金进行管理。同时，专业机构在早期企业成长的过程中，也能为之提供创业管理经验、上下游商业资源等帮助。

政府一方面会出钱，另一方面也会有政策性的要求，对投资机构的行业、区域和阶段投向进行约束，并附加一些其他限制和禁止条件。目前在各地的政府引导基金中，一般财政出资占20%左右，社会资本占80%。也有几级政府均出资20%，社会资本出资40%-60%的情况出现。

《21世纪》：为何近两年，政府引导基金在中国形成井喷？

李建良：其实早在1999年左右，上海市政府就设立有政府创业投资引导基金。但政府引导基金真正批量形成气候是在2010年以后，在财政部和国家发展改革委联合发布《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》后逐步兴起。

这届政府改变了财政对企帮扶资金的使用方式，原来财政帮扶资金通过补贴和直接投资，就给到项目中去了。所以民间有“跑部钱进”的说法，即拜访部委拿补贴。这种补贴方式事实上对市场正常的商业竞争造成了一定扭曲，比如调研中我们就发现有大量的农业企业、新能源企业实际上是以拿财政补贴为主营业务。

政府意识到直接补贴方式的一些问题，就改为了政府引导、定向调控。政府引导基金就是在这种背景下获得了支持，于是从中央到各部委，再到省市县，甚至是街道都出现各种各样的引导基金。

监管评价体系亟需建立

《21世纪》：政府引导基金的大量涌入，给创业投资市场带来了怎样的影响？

李建良：引导基金发展到现在，其实形成了一定程度的扭曲和异化。首先是过量引导基金的出现可能会对创业投资市场的正常发展造成干扰，对民间资本投资构成一定的挤出效应。其次，过量财政资金投入市场可能会误导投资人，很多投资管理人可能会被这样庞大的资金宠溺坏，因为钱来得太容易了。于是，投资管理人之间的优胜劣汰竞争机制可能会被扭曲。

事实上，我们发现现在社会资本融资很难，引导基金的钱反而比较好拿。好的基金管理人在这种情况下就会很尴尬，他知道不应该拿政府引导基金的钱，因为这会侵蚀商业回报。既要平衡商业回报又要平衡政策要求，很难让基金变得卓越。但当其它机构拿政府引导基金的资金把规模越做越大时，他是有很大压力的。

《21世纪》：对于规模庞大的引导基金来说，监管确实是很紧迫的任务。那么，如何对引导基金的运作进行监管和效果评价？

李建良：引导基金往往在设立之前有严格规范的流程，但设立之后的后续监管和绩效评价整体还没跟上来。审计部门需要对引导基金的运作过程和效果进行监督，针对所投子基金的运作情况，可以每年或者每两年进行评价，针对其中发现的问题进行监管对策的调整。如果在七到十年的封闭期中，最后才对基金进行评价是不合适的。

对子基金的绩效评价可以围绕三个维度展开，一是合规性，如基金的行业投向、阶段投向、区域投向是否按要求进行。二是基金价值，对于基金的投资业绩评价，管理团队会定期向LP进行汇报，但监管部门也要有自己的评价体系。如果监管部门的专业性不足，也可以委托独立的第三方评价机构来对子基金进行评价。但第三方机构必须要专业，这里有很多技术问题需要解决，比如如何界定基金现有组合净值和未来投资现金流入的权重、基金内在年龄的测定等。

第三个维度是可观察的政策效果。很多政策效果是无法观察到的，比如促进产业结构升级转型就没办法衡量，也很难说这就是按合规性要求进行基金投资必然会带来的结果，它们不一定是一一对应关系。

因此，我认为合规性是前提，基金价值是基础，有可观察的政策效果则是加分项。从逻辑上讲，基金在合规性的情况下体现商业回报其实就够了，是否实现明显的政策效果并不是基金管理人完全可控的。因为有可能没有达到政策效果是规则设定本身的问题。

《21世纪》：怎样看待一些中央和地方设立的政府引导基金结存未用，放在银行“吃利息”的现象？

李建良：引导基金本该快速发挥效益撬动社会资本，结果形成闲置资金放在银行，确实会带来一些矛盾。这种现象背后其实有两个原因，一是预算体制的问题，误把资本性的科目预算在费用性的科目下。现行的项目预算体制相当于费用式的，今年的预算就要今年花完。但对于基金来说，本身有投资期和回收期，不是说钱一下子就投出去了。有一段时间的资金沉淀是正常的，只要在投资期内把钱花出去就行了。从这个角度上，资金闲置是合理的。

第二在预算归口方面，现在各种引导基金还在各部门的项目预算中。因此，各部门都在以引导基金名义继占或扩张本部门的财政预算资金。从这个角度来讲，资金闲置就有些不正常了，需要引起有关部门重视。我认为，同级政府设立的引导基金应该归在一个口进行统一预算，这样便于管理，利于发挥财政资金集中使用的效率，在技术上也并不难实现。