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卢锋:宏观调控政策组合将呈新特征

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北京大学国家发展研究院教授卢锋在接受中国证券报记者专访时表示,我国经济运行面临的“重大结构性失衡”,背后有经济周期转变、结构转型升级、外部环境演变等多方面成因,然而深层关键问题仍是体制改革和机制创新滞后,不适应经济发展新环境的客观需要。深化供给侧结构性改革,要在实施总需求政策适度稳增长的同时,把总体政策着力点更好地聚焦在力推关键领域市场化取向改革与机制创新上,由此释放我国经济潜在增长需求和增强经济竞争力,并推进技术、产业、经济结构更快、更好地提升。同时,针对内外经济形势演变,宏观调控政策组合也需调整加以应对。

  直面经济运行潜在风险

中国证券报:在你看来,国民经济“重大结构性失衡”情况尚未得到实质性改变的表现和原因有哪些?

卢锋:新世纪最初十多年,我国经济高速增长取得重要成就,然而也形成一些不平衡、不稳定、不可持续的矛盾因素,退出大规模刺激政策后,这些矛盾与经济深度调整期新的环境因素相互作用,形成此次中央经济工作会议所表述的“重大结构性失衡”问题。

近年来,一些行业产能过剩就是产业结构失衡的明显表现。本世纪初,我国经济景气繁荣伴随出口可贸易部门超高速增长,带动钢铁、电解铝等上游部门进行快速投资和产能的空前扩张。这些上游部门投资周期较长和产能收缩调整能力较弱,在需求高增长阶段,投资扩张对于实现供求动态平衡具有积极作用。然而,在国内外下游需求增长高潮过后,由早先乐观市场预期引导实现的大规模投资,形成了产能过剩压力。

又如,新时期大城市房价看涨不看跌的环境因素导致局部资产泡沫化与结构失衡。在正常经济环境下,“房子是用来住的,不是用来炒的”。然而,受供地体制与货币信用扩张双重因素影响,一段时期以来,一二线大城市房价出现间歇性飙升,房地产估值泡沫化与投机性购房行为的互动作用,使得房地产炒作成为常态化现象。近年来,大城市商品房供不应求、价格飙升与大量三四线城市商品房严重积压、市场低迷并存,成为经济重大结构性失衡的重要表现之一。

再如,随着国内整体居民收入快速增加,市场消费需求结构出现快速演变,然而经济系统供给侧响应需求变动的能力和灵敏度仍较弱,导致市场有效需求不能被很好满足,表现为近年来大量消费者到国外网站进行线上采购与出国旅行线下采购。另外,近几年,经济调整期不同区域经济形式分化程度增加,长江中上游的中西部省(市)区增长表现较好,然而东北等北方部分省(市)区经济运行面临较多困难,也从区域角度折射出经济失衡的矛盾和困难。

经济失衡背后有周期、结构、外部环境演变等多方面成因,然而深层关键问题仍是体制改革和机制创新滞后,不适应经济发展新环境的客观需要,因而应对的治理落脚点应聚焦在改革关键领域的现有体制与机制创新上。面对经济增速稳中求进,宏观政策在适度稳增长的同时,仍需保持定力避免大规模刺激。实践经验表明,大规模刺激虽能在短期内纾缓经济压力,但也会加剧产能过剩并掩盖结构性失衡问题,化解经济失衡问题要更重视深化供给侧结构性改革,通过体制改革和机制创新激活和提升经济内在竞争力。

 供给侧结构性改革的双重内涵

中国证券报:今年的经济政策将以深化结构性改革为主线,如何深化供给侧结构性改革?

卢锋:深化供给侧结构性改革需紧扣“改革”这个中心词,厘清这一概念科学内涵。供给侧结构性改革的要点在于“改革”,逻辑重心是市场化取向的体制性、机制性改革。有关供给侧结构性改革“是什么”的常识性理解同时也定义了其“不是什么”。首先,它不是常规的总需求管理政策,其次也不同于供给侧调控措施。

观察近年来我国经济深度调整期形势的特点,我认为,“供给侧结构性改革”包含双重取向或内涵:其一,通过深化改革降低制度性交易成本,更好地为结构转型升级提供保障和助推动力;其二,通过加强市场预算约束与宏观财经纪律,切实化解宏观经济周期扩张派生的失衡与风险,有效防控调整阶段资产泡沫新风险因素。加快关键领域市场化取向改革,培育经济转型升级的内生动力,利用市场约束与出清机制化解资产泡沫因素与金融风险,构成供给侧结构性改革的双重内涵。

第一重内涵强调,力推关键领域市场化取向体制改革与机制创新,才能使我国潜在经济增长能力得以进一步释放,使得我国技术、产业、经济结构更好提升。以应对产能过剩难题为例,我国转型期面临的一个现实问题:地方政府对属地企业仍存超越市场经济原则的过度行政保护,使得失去市场自生能力的企业难以退出;导致环境保护等方面执法落实未到位,难以化解僵死企业产能过剩,不利于供给侧变量更好地响应需求变动。供给侧结构性改革就是要重新界定塑造政企关系与政商关系,通过市场、法治方法倒逼缺乏自生能力企业退出,综合解决产能过剩难题并助推结构调整。

第二重内涵是通过加强市场预算约束与财经纪律,以治理经济过热和通货膨胀,防控资产泡沫化与过高杠杆化带来的金融风险,体现广义范畴市场机制决定性作用。从国内外经验观察,对上述问题的消极回避或听之任之的态度不可取,采用大规模刺激措施只能拖延甚至加剧矛盾,务实合理应对是在适度扩大总需求的同时,重视发挥市场预算约束和宏观财经纪律作用,借助市场出清方式,有序化解经济过度扩张与资产泡沫化带来的失衡因素与风险。

中国证券报:从双重内涵角度理解的供给侧结构性改革,与我国改革开放时代发展实践有什么关系?

卢锋:供给侧结构性改革是针对近年来我国现实经济形势客观演变发展提出的重大政策命题,其双重内涵体现在改革开放时代不同时期转型的发展与宏观稳定政策实践中。针对不同时期具体形势特点,勇于改革、创新机制,为经济长期高速增长提供重要和基本的前提条件;对经济高速增长带来的过度扩张失衡因素与通胀压力,在硬化预算约束与严格宏观财经纪律前提下,实施行之有效的管控措施加以调节消化。上述两方面政策实践取得巨大成功,也是在特定环境下由于多种原因遗留的不足与教训,成为贯穿改革开放时代的两条政策发展线索。

例如,改革开放初期,体制转型在农业领域、劳动力市场与特区开放领域开始破冰之旅,同时针对当时宏观经济过度扩张的形势,实施“调整、改革、巩固、提高”八字方针,包含对宏观失衡的紧缩政策组合。上述双向组合政策措施引领我国经济发展实现历史性转折,体现了供给侧结构性改革的实质性内涵。

世纪之交,经济运行受周期调整规律作用与东南亚经济危机冲击,进入减速下行压力较大与物价温和负增长阶段,我国实施扩大内需的积极财政政策和配套性投资政策稳增长,同时实施稳健的货币政策,“既保持金融对经济发展的必要支持,又防止盲目放松银行信贷”。在物价低迷甚至小幅负增长,即所谓的通货紧缩环境下,仍坚持不采取大规模放松货币信贷政策,代表了与美欧发达国家通货紧缩恐惧论学说和政策不同的应对。虽然这一政策对保持经济增速适度增长带来更多约束,但对转型期间较容易扩张的货币信贷刺激采取审慎方针,总体看,是为阶段性较彻底地化解通胀失衡矛盾发挥了关键因素。上世纪九十年代,我国经济在体制转型推动增长与宏观动态平衡可持续方面都交出了较好答卷。

上述回顾具有多方面启示,供给侧结构性改革方针,是针对近年来深度调整内外环境客观要求的产物,是针对深度调整期经济增长相对低迷形势提出的标本兼治应对举措,其概念内涵已超出应对当下经济具体形势的长期政策含义。回顾我国改革开放时期几个较大周期发展阶段,一方面持续推进改革开放转型发展,另一方面硬化预算约束与严格财经纪律以保持宏观动态平衡,两方面政策实践是贯穿其中的两条线索,用不同经验内容折射供给侧结构性改革双重内涵的规律要求。就此而言,供给侧结构性改革是对我国改革开放时代经济发展经验的总结提炼。

重在加快市场化取向体制改革

中国证券报:如何更好地发挥市场手段作用,如何在“三去一降一补”中平衡好市场与行政的关系?处理好改革与调控的关系?

卢锋:“三去一降一补”是针对目前经济运行突出矛盾的正确方针,有效实施上述方针需进一步探讨、厘清市场与行政、改革与调控的关系。回顾去年供给侧结构性改革初步实践,有关部门和地方政府采用的结构性调控手段较自如、主动,不过在关键领域改革突破措施方面仍有所滞后。近期经济形势演变情况显示,重视调控与改革滞后政策组合虽有一定成效,但难以根治经济深度调整期面临的重大结构性矛盾,甚至可能因“开对药方抓错药”导致出现更加复杂与困难的形势。

例如,侧重采用行政管制手段强行减少产能与限制甚至禁止投资,虽在缓解产能过剩压力方面取得一定成效,但在市场需求回升变化后也可能会因供给侧反应不足,出现有关部门市场价格回升较猛情况,甚至在宏观经济分析领域引发经济“滞胀”的担忧讨论。又如通过供给侧结构性改革化解房地产供求失衡,对地方政府垄断城市商品房供地这个关键体制环节改革的滞后,可能出现房地产部门失衡“旧病未除又添新症”的不利情况。治理产能过剩与楼市失衡,如果过于依靠短期调控而对体制机制改革着力不足,不仅难以达到改革预期目标,还可能对供给侧结构性改革的信誉带来不利影响,甚至不排除出现需求回升与供给管控过严派生新一轮价格飙升的局面,使深化供给侧结构性改革面临更大困难。

中国证券报:供给侧结构性改革中,最为关键的几项改革是什么?

卢锋:深化供给侧结构性改革不仅要适度发挥政府有形之手的直接调控作用,更需重视通过政府着力推进改革为市场无形之手的灵活条件创新机制。新一轮楼价异动的重要认识价值,在于它以近乎自然试验的方式,凸显传统行政垄断供地体制不利于我国房地产业与宏观经济稳定发展。应对政策需采用短期调控措施遏制楼价过度上涨势头,同时更应坚持供给侧结构性改革方针,使现行“一轨”行政垄断供地向政府与市场“一主多辅”体制转变,通过增加市场机制在土地资源配置中的作用,实质性提升房地产供给对需求变动的反应弹性,构建“房地产稳定发展的基础性制度与长效机制”。其一,要改革调整相关政策,降低工业用地向住宅及其他建设用地转换的交易成本,使工业用地转换管道畅通、透明,更好地盘活工业用地存量并提升住宅供地的灵活性。其二,要推进对小产权房有序确权与合法化进程,适度放宽住宅建造容积率管制,在边际上提升城市房地产供地弹性。其三。要从多方面深化城乡二元土地制度改革进程,逐步打通农村建设用地直接向城市住宅及其他建设用地的市场供地渠道。

供给侧改革在治理产能过剩与僵尸企业时,应把行政手段与市场机制更好地结合起来。不仅要采用行政手段层层分解指标、消减产能与减少僵死企业,更需重视改革,完善市场经济环境下的政企关系,减少地方政府对企业提供各种直接或间接形式的保护,更好地利用市场出清机制打通僵尸企业退出通道,健全和加强产能过剩的市场调节机制。另外,要放松市场准入与投资管制,同时加大对新投资项目环保及其他具有外部性领域的监管要求和力度,通过必要的技术改革与重置投资,提升实际产能的普遍技术水平与环保标准,从而较好地实现体制优化、结构调整、排放治理等多重目标的适当平衡。

要加大企业降税降费与保护产权政策力度,切实解决应对新形势下民营企业投资动力不足问题。近年来,有关讨论中对加大企业降税降费力度各方面已有相当共识,有关部门应以要求的立说立行、只争朝夕紧迫感加快设计实施相关政策。各类企业合法产权受到法律保护多年前就已写入宪法,但现实生活中用各种方式损害和侵犯企业产权事例仍时有发生,需加大保护企业产权的政策力度,对“违背案例要查处纠正”,切实提振民营企业信心和更好地发挥企业家才能,并由此提振民营企业投资积极性,推动产业和技术结构升级。

另外,要优化城市化特别是大城市发展思路,深化改革户口管制体制和政策,更好地释放城市化发展动力与践行共享包容发展理念。进一步减少和破除投资行政管制与行业准入管制,构建以总量和价格为基本政策工具的、适应开放型市场经济环境的宏观管理体制架构。要抓紧实施农业和粮食流通领域的结构性改革,有效治理过度政策干预造成产量、进口量、库存量“三量齐增”和第四次粮食相对过剩困难,更好地统筹实现粮食安全、效率与稳定目标。

 调控政策组合现新特点

中国证券报:中央经济工作会议提出“要把防控金融风险放到更加重要的位置”。你认为,金融风险主要集中在哪些领域?

卢锋:近年来,为适应经济新常态特点,实行主动调整政策,在化解金融风险方面取得多方面成效,但阶段性化解金融风险仍是目前经济深度调整期的艰巨任务。

例如,债券融资与影子银行和表外业务扩张过度带来的风险,风险对象主体主要是各类企业和地方政府。虽今年采用债务置换等方式进行阶段性处理,允许少数企业债券违约,然而化解这方面风险仍需做大量工作。又如房地产融资相关风险,除个别城市已发生市场出清外,不少三四线城市房地产市场低迷,导致出现不同程度的债务拖欠,且往往涉及当地政府不同方式的信用因素。去年房价飙升城市炒作房产违规融资活跃,进一步增加了潜在金融风险。

再如互联网融资相关金融风险。从泛亚、钰诚等个别东窗事发案例看,借助互联网技术提供的市场拓展力和渗透力,一些具有庞氏骗局性质的融资形式,可能在较短时间达到惊人的融资规模,成为近年来金融风险的新发生点。P2P等新型互联网融资新业态,在激活金融系统与推进相关改革具有积极作用的同时,也可能由于跨界经营与监管缺失发生金融风险。近年来,保险公司大举投资资本市场具有一定的积极意义,但如果资本市场波动幅度加大,一些奉行过于激进投资策略的保险公司,也会因集中度与流动性困难而面临偿付风险。

另外,资金外流也可能派生潜在金融风险。新时期企业“走出去”步伐加快,符合我国开放宏观经济成长的规律,然而近年来,中美宏观经济处于不同周期时点,美国经济达到其周期运行高点后被动加息,引发人民币贬值压力和预期。目前,我国资本账户开放度与历史比较有前所未有的提升,人民币国际化进程也取得了初步进展,这是开放大国成长的必经之路。然而,在新的开放经济环境下,如果本币贬值预期得不到适当管理、引导,而出现非理性发展和强化,可能通过国际收支异动派生潜在金融风险。

可见目前面临的潜在与现实金融风险,一方面来自新世纪初经济扩张时期和大规模刺激经济时期的遗留问题;另一方面源自近年来调整期改革滞后和监管不到位派生的新风险。考虑我国经济基本面综合条件,潜在和现实金融风险具有可控性。把体制改革、宏观调控、合理监管等方面政策结合起来,加大防控和化解金融风险力度,有望成为今年经济工作的重点之一。

中国证券报:在强调防控金融风险的逻辑下,今年宏观调控政策组合会有怎样的特点?

卢锋:今年宏观经济政策既要稳中求进,为供给侧结构性改革创造适宜的宏观经济环境,又要避免过度刺激,为化解金融风险提供适当的倒逼环境,还要准备应对外部环境不确定性因素。从中央经济工作会议传递的信息及目前国内外经济环境演变趋势看,预计今年宏观经济政策组合会体现以下几方面特点。

其一,积极财政政策会加大稳增长政策力度,预计预算赤字率会进一步提升,企业降低税负政策力度有望加大。其二,实施稳健中性的货币政策,既要为经济运行适度增长保持充足流动性,同时要保持适度张力,促进金融风险有序释放与化解。其三,今年外部经济环境不确定性因素增加,欧债危机和英国脱欧事件发酵使欧元区和欧盟经济风险上升,特朗普政府政策转向对中美经济关系和全球经济带来的冲击,中国宏观经济政策需对全球经济多事之秋准备应对预案。

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