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中科院杨志勇:个税综合与分类改革宜分步走

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(原标题:个税综合与分类改革宜分步走)

根据财政部的初步统计数据,2016年,全国个人所得税收入超过万亿元大关,达到10089亿元。个人所得税是增值税企业所得税消费税之后的第四大税种。从增速来看,个税同比增长17.1%,是各税种中较快的。国内增值税收入同比增长30.9%,但这里有营改增因素,增值税和营业税之和同比仅增长5.4%。相比之下,2016年全国税收收入同比仅增长4.3%,个税增速可谓一枝独秀。2016年GDP增长率为6.7%,个税增速超过10个百分点。这里虽有二手房交易活跃等所带来的财产转让所得增多的因素,但个税收入增长潜力仍不可低估。

按照一般的发展规律,经济增长不仅会带来个人所得税收入的快速增长,而且会大幅度提高个税在全国税收收入中的地位。个税收入占全国税收收入之比一度达到7%,但随着工资薪金所得的减除费用标准自2011年9月1日起从2000元/月大幅度提高到3500元之后,不仅个税的纳税人数量急剧萎缩,而且个税在全国税收收入中的地位也有一定程度的下降,即从约7%下降到约6%。与经济增长相适应,个税税源一直较为丰富。同时,伴随着个税征管的加强,个税收入以远远超过经济增长的速度增长。2016年,个税收入占全国税收总收入之比达到前所未有的7.74%。这与十八届三中全会所要求的逐步提高直接税收入比重是一致的。

就是这样,个税税源仍有进一步发掘之处。众所周知,在一个现金交易比较普遍的社会中,个税收入要做到应收尽收是几乎做不到的,但是潜在的转化为税收收入的税源不会消失。在许多发达国家,个人所得税是最重要的一个税种。中国近40年经济快速增长是未来个税收入进一步增长的基础。当然,个税增长不会自然而然实现,这需要相应的配套措施。

个人所得税是税务部门与个人直接打交道的一个税种。现行征管体制下,个税收入的相当部分还是靠代扣代缴来筹集的。综合与分类改革之后,代扣代缴仍然是最主要的个税收入筹集方式,但是,个税征管并不会到此结束。相当部分的个人在年度结束之后需要自行纳税申报,就慈善捐赠等符合税收优惠条件的行为以及其他各种专项扣除提出退税,就未充分纳税部分补缴个税。税务部门需要处理这些申报信息,并给出相应的处理意见。2007年中国已经开始要求2006年度年所得12万元以上的个人进行自行纳税申报。十年来,个税征管应该说已经取得突出的成绩,个税收入快速增长和自行纳税申报个人数量每年较快增长就是明证。但是,如何处理这些个人自行纳税申报信息,仍然是个难题。

目前的税务机构设置和人员配备基本上是按照对企业以及各种机构征税的要求进行的。这些年来,特别是1994年分税制改革之后,地方税务局在个税征管上的积极探索,积累了较为丰富的经验。税务部门内部的一些征税基础工作如全员全额申报制度已经实施,税务部门和其他部门的一些协调机制也初步形成,个税征管已有较好的基础。但是,个税征管需要做的事情还有许多。特别是,较为普遍的现金交易在很大程度上影响了税收征管效率。进一步提高个税征管水平,就必须限制现金交易的范围,达到一定金额的交易必须通过银行转账、信用卡支付或其他能够留下交易痕迹的支付方式进行。近年来,支付宝、微信支付以及其他多种电子支付手段的兴起,已经改变了许多人的支付习惯,同时也为个税征管打下了较为扎实的基础。但是,新的支付方式并不是所有人都在使用。使用者容易留下交易信息,继续采取现金交易者却什么也没有留下。加强个税征管对后者就会基本失效。因此,要做的是,强制要求一定金额以上的交易不能通过现金交易进行。这意味着一部分人的支付习惯必须改变,意味着必须有相关部门特别是金融部门的配合才能让强制性的支付规定得到落实。完善反洗钱制度也是做好个税征管工作所需,是保证同样收入水平的个人缴纳同样水平的个税所必需的。

综合与分类相结合的个税征管在专项扣除时往往需要家庭信息,这就需要公安部门和民政部门的支持。建立常规的信息对接机制,才可能做好个税申报信息的处理工作。这都是分类所得税制下个税征管所未有的事。个税综合制改革难度不小,绝不能掉以轻心。个税改革不仅仅是具体的税制设计问题,前述的其他部门协调合作以及税收征管制度的配套改革也不容易。个税综合征收下,对个人收入信息的收集与整理的要求会远远高于目前的分类所得税制。综合与分类改革可以在给出总体改革方案之后,采取分步走的做法。合理的选择是先实行工资薪金所得和劳务报酬所得的“小综合”。综合与分类相结合改革启动之后,个税除了标准扣除之外,还会有专项扣除。税务部门要核对专项扣除的申报是否合理,需要处理很多相关信息,这也可以考虑分步走的方案。按揭利息支出、老人赡养费用、孩子抚养费用、大笔医疗费用、大笔教育费用支出的扣除等可逐步实施,以最大限度减少税收征管所可能带来的挑战。在专项扣除制度改革分步推行的条件下,当前每月3500元的标准扣除应先行适当提高。

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