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网易研究局|特朗普为啥要急着叫停奥巴马医改

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从本质上讲,筹资和补偿方案的缺陷为奥巴马医改的“失败”埋下了伏笔。

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出品|网易研究局

作者|杜豪

当地时间1月20日,美国第45任总统特朗普宣誓就职。几小时后特朗普签署第一道行政命令:叫停奥巴马医改法案,该法案于2010年3月生效,曾被誉为美国社保体系45年来的最大变革。事实上,特朗普除了攻击奥巴马 ,在医改问题上没有过多的动作。被诺奖得主克鲁格曼指责“失去自控”的特朗普的这招“空手道”为何能奏效?

奥巴马医改究竟是什么?

作为第一大经济体,美国是发达国家中少数没有实现全民医保的国家。美国的医疗保险体系的形成有着深层次的历史原因。联邦制、有限政府和自由主义意识形态是美国政治的显著特点。联邦制下,包括医疗服务在内的社会服务一直是州政府的管辖范畴,联邦政府干预甚少。同时有限政府的广泛认同使得全面接管医保这一必定使政府“变大”的方案实施起来极为困难。在自由主义的意识形态下,民众的普遍认知是参保乃公民自由,政府无权干涉,共和党对于奥巴马医改法案的反对很大程度上基于此。

商业保险是美国医保体系的主体。面向65岁以上的老人和部分残障人士的老年和残障健康保险(Medicare)和覆盖65岁以下贫困人口的医疗补助计划(Medicaid)则是美国公共医保的主要组成部分。在奥巴马推行医改之前,约16%的美国人没有参加任何形式的医疗保险,而将这些人纳入医保也就成了奥巴马医改的首要任务。

2010年仓促通过的《患者保护与平价医疗法案》给出了奥巴马团队实现“全民医保”的最终方案。根据该方案,在公共医保系统内,医疗补助计划(Medicaid)的覆盖范围扩展至收入在联邦贫困线138%以下的人群,此前的准入线为联邦贫困线。而在商业保险领域,奥巴马政府建立保险交易平台,提供平价保险计划。为鼓励参保,政府将为收入在联邦贫困线138%—400%之间者提供参保补贴,同时给予参保小企业退税等优惠政策,并对于没有选购医保计划的人收取罚金。

奥巴马医改方案希望通过“强制参保”,建立起基于商业保险机构的“全民医保”体系,但商业保险与政府强制本身就存在矛盾。根据法案,保险公司不得拒绝带病参保人,也不能因为较差的健康状况收取更多保费。同时,政府对参与该保险市场的保险产品的保障水平均有管制。在该法案下,参与保险交易平台的商业保险公司带有了浓厚的社会属性。

奥巴马医改固有缺陷为何?

保费飙升和税负增加一直是反对者攻击奥巴马医改法案的主要理由。而从本质上讲,筹资和补偿方案的缺陷为奥巴马医改的“失败”埋下了伏笔。

税负问题可以大致从奥巴马医改方案中的数项税收项目和法令中看出。其中“强制投保”条款对不购买医保的个人和雇主将征收罚金。此外奥巴马政府将提高Medicare薪资税率,对于合计保税收入达到25万美元和收入达到20万美元的个人,联邦老年医保薪资税率将提高0.9%,增幅达31%。与此同时,奥巴马团队计划对高额保单的超出规定部分征收40%的消费税,另外还有对医疗器械供应商征收2.3%的销售税。除了Medicare薪资税率提升得以实施以外,法案中主要的征税和扩税计划都因为各种形式的反对而流产或暂停。

根据奥巴马医改法案,一个在不足50名员工的小公司工作,年收入20万美元的年轻人杰克,将为此多付出1800美元的薪资税。同时,公司为杰克提供了年均12000美元保费的保险福利,该公司也将为此多支出近720美元的保单税。而杰克没有参保的话,他只需要付出每年695美元的罚金。

根据法案,保险公司不得拒绝带病参保人,也不能因保户较差的身体状况而多征收保费。政府对于商业保险公司的管制,加剧了保险公司的财务风险,但保险公司不会独自承受这些风险,最终为这些财务风险付费的是一般参保者。人民日报曾就奥巴马医改采访过弗吉尼亚州居民瑞安·史密斯,在奥巴马医改推行后,史密斯每月医保费用由260美元增至大约500美元。

此外,医改法案对保险提供商提供的三种风控措施中短期再保险和短期风险控制联邦救治措施已于2016年停止。政府兜底措施暂停,当年美国的三大保险公司也相继宣布撤出奥巴马政府建立的政府医保交易平台。

对于主要的医疗服务提供商医院和医生而言,奥巴马法案也不是完全意义上的好消息。旨在为病患提供预防、治疗、康复一体化的医疗服务,奥巴马医改鼓励将个体执业医生整合到一个组织中,并建立打包付费的模式。在此模式下,Medicare的支付方式不再是按服务项目对各类医疗服务提供者分别支付,而是对诊疗服务进行打包付费。打包付费的支付方式使得高收费的个体执业医生不得不选择成为医院雇员,收入自然也受到影响。

参保人、医疗服务提供商以及保险公司对奥巴马医改法案的抵制也成为曾对法案集体投反对票的共和党人抨击奥巴马政府的有力武器,这一点在现任总统特朗普身上体现得尤为明显。在叫停奥巴马法案之前,这位总统的办公桌上甚至都没有一份详实的医改计划草案,他对未来的表述也不过是“我们将建立全民医保,废除奥巴马医改,数百万的人会哭,但数百万,数百万,数百万的人会笑。”或许,这就是多数美国民众的心声。

美国医疗体制的痛点在哪儿?

虽然,特朗普目并未给出可执行的医疗改革方案,但是他的某些观点的确触及到了美国医疗体制的核心问题。特朗普曾在其医改政策的主张中提出提高医疗保健价格透明度并敦促医药商降价。因为市场需求刚性,医疗市场长期以来一直是卖方市场,而美国现行的的医疗保健体制也在某种程度上巩固了卖方的强势地位。

主流观点认为,美国的医疗体制是技术进步和创新友好型的,这对于新技术的推广普及极为有利。美国公共医保的支付机制在客观上起到了促进医疗医药技术创新和推广的作用。以Medicare为例,其由政府筹资,但是政府并不利用其市场地位抑制医疗医药价格。据美国国会预算办公室测算,如果Medicare参保者中的低收入者能够享受Medicaid参保者一样的药价折扣,联邦政府在过去的10年里可以减少1160亿美元的支出。

美国公共医保的支付方式和覆盖范围也是商业保险公司的标杆,这与商业医保对医疗服务体系的影响有关。美国公共医疗保险的市场份额为33%,而2015年美国排名前10的保险公司市场总份额也不过50.8%。单个市场份额并不大的商业医保公司,很难获得公共医保对医疗医药供方的议价能力。商业医保支付和政府医保一样呈现出“供方管控型”格局。这一格局的结果是美国成为医药新技术、新设备、新药物投入市场最迅速和最广泛的国家,而美国人也不得不为此付出高昂的医疗费用。

回看奥巴马医改的主要措施和特朗普提出的计划,他们的大部分措施面向相对弱势的需方市场,即保险公司和参保人。奥巴马政府提高医保覆盖率,也只是让更多的资金通过保险公司最终流向了医疗服务的提供方。而特朗普意图打破商业医保跨州销售难题也不过是加强了保险公司之间的竞争。美国医疗医药市场上供方的强势地位与其背后利益集团的强大公关能力不无关系。美国医院、医生和药商组成的团体或协会使得美国医疗医药政策的调整几乎都走向了维护甚至强化供方市场地位的方向,而身处公共医保背后的美国老年人和贫困人群也成为推动供方地位不断强化的力量。

美国医改对中国的启迪是什么?

历经8任总统的努力,美国终于在奥巴马政府的努力下实现了某种程度上的“全民医保”。过去的十几年中,中国也迅速建立起全民医保的社会保障体系。2015年两会期间,人社部宣布三项基本医保制度已经覆盖超过13亿人口,发改委公布的数据也表明2014年中国基本医疗保险的覆盖率就已经达到96.9%。

在全民医保建立的过程中,中国的人均医疗费用也呈现出较快的增长趋势。根据复旦大学2015年公布的数据,从1991年到2013年,中国人均医疗费用的年均增长率为17.49%,明显高于同期的人均GDP增速。预计到2020年,中国医疗费用的年均增速将保持在12.08%到18.16%。经济发展水平的提升和公众对于高质量医疗服务的需求是医疗费用飙升主要原因,但其与中国当前的医疗服务体系也不无关系。

中国社科院公共政策研究中心曾发文指出,中国医疗服务体系改革滞后,使全民医保的成效弱化。当前,中国80%的医疗市场被公立医疗机构垄断,由于自负盈亏,城乡居民医保资金使用的有效性仍待提高。该文中列举了两组数据进行了重点说明,2015年参合农民百人住院人次达15%,十年间近乎翻了两番,公立医院出现诱导住院现象;占全国5.5%的城镇医保离退休职工花费的城职保基金占全国医疗总费用的约15%,而由美国联邦筹资的Medicare为占美国17%的65岁以上老人支付的医疗费用占美国总医疗费用的22%。

美国医疗体制的一个弊端是供方凭借独特的市场地位获得了过多的经济利益,同时也导致了美国医改步履维艰。在中国,以公立医疗机构垄断为特征的医疗服务提供体系也形成了供方占优势的地位,一定程度上助长了医疗费用的增长。与美国一样,通过推动医疗机构整合以提供一体化医疗服务的“医联体”成为当前中国医改的重要方向。

但同时,我们也应该认识到,中美两国虽然同为医保大国,但仍有很多显著差异,美国的医保体系虽有值得借鉴的地方,但不能完全适合中国国情,我们需要结合中国的实际情况来推进适合中国国情的医保制度。中国也在积极探索适合中国国情的医保体系,在政府的努力下,近年来医疗质量和医保覆盖率都有了快速显著的提高,未来可期更有质量的医疗保障和服务。

(联系邮箱:bjduhao@corp.netease.com)

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