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基本养老基金投资监管需面对四大难题

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2015年8月,国务院颁布了《基本养老保险基金投资管理办法》,各省、自治区、直辖市人民政府可以作为基本养老保险基金委托投资的委托人,委托专业投资管理机构开展基本养老保险基金投资运营活动。经过此后一年多的准备,有资格的基本养老保险基金投资管理人产生,基本养老保险基金投资预计将在2017年深入推进。

然而,即使经过这么多年的反复讨论,社会的普遍反映仍然是兴奋与担忧并存。其中一个重要担忧就来自监管体系。按照《基本养老保险基金投资管理办法》,基本养老保险基金监管仍然沿用了多方共同监管的模式,即:人力资源和社会保障部、财政部依法对受托机构、托管机构、投资管理机构及相关主体开展养老基金投资管理业务情况实施监管,人民银行、银监会、证监会、保监会按照各自职责,对托管机构、投资管理机构的经营活动进行监督。将这种监管模式运用于基本养老保险基金投资运营,需要解决以下四个难题:

第一,作为业务监管主体的人力资源和社会保障部、财政部面临进一步提升监管能力的压力。虽然由人力资源和社会保障部、财政部负责监管的各类社会保障基金已经很多,特别是在对全国社保基金和企业年金基金的投资运营监管上积累了比较丰富的经验,但是,考虑到各地分别委托专业机构进行基本养老保险基金投资运营的复杂性,他们的监管能力需要进一步提升,特别是在引进专业人才上。然而,作为政府部门,他们在人员编制、经费预算等方面面临较强的约束,制约其监管能力的大幅提升。

第二,各类监管机构之间的协同作战能力将面临考验。在这种监管体系下,人力资源和社会保障部熟悉基本养老保险政策法规,财政部熟悉相关的财政事务,人民银行、银监会、证监会和保监会都熟悉各自领域的经营活动,共同构筑了基本养老保险基金投资的监管网。这种监管网要很好地发挥作用,需要各个监管机构具备较强的协同作战能力。这要求在这些机构之间建立更为顺畅的沟通与信息共享机制,以及协同解决具体问题的常规性制度安排。

第三,基本养老保险基金投资委托人的监督能力亟待提升。在这种多头监管体系下,基金投资委托人通常会被置于中心位置,肩负起甄选投资管理人、评估投资管理人业绩等一系列重要使命。按照《基本养老保险基金投资管理办法》,作为基本养老保险基金投资的委托人,省、自治区、直辖市人民政府可指定省级社会保险行政部门、财政部门承办具体事务,也就是说,是由这两个省级政府部门在实际履行委托人的主要职责。然而,从目前情况看,这两个省级政府部门在监督基本养老保险基金投资运营上面临着与他们的上级部门类似的难题,而且,他们在专业人才、监督经验等方面可能存在更大不足。

第四,基本养老保险基金投资限制政策应该及时适当调整。对养老基金投资实行严格监管需要专门监管机构;对养老基金投资实行审慎监管,一般不需要专门监管机构,而会形成多方共同监管的局面。而我国基本养老保险基金的投资监管虽采用了多方共同监管模式,但又实行了比较严格的投资限制,例如,投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例,合计不得高于养老基金资产净值的30%。这些投资限制,从短期看也许更有利于保障基金的安全,但从长期看,可能会严重影响基金资产的优化配置,需要根据环境变化及时做出调整。

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