李宇嘉:革新土地财政才有楼市长效机制

（原标题：革新土地财政才有楼市长效机制）

（作者系中山大学银行研究中心副主任，深圳市房地产研究中心主任助理）

让楼市回归居住属性，基础性制度改革是关键。基于楼市与政府行为和财政金融关系之复杂、利益之攸关，笔者认为，革新土地财政才算抓住了房地产长效机制的“牛鼻子”。

在我国融入全球化，以比较优势参与国际分工、接受产业转移的历史背景下，土地财政高效贴现未来70年城市化、工业化“红利”的特征，巧妙地解决了短期内城市对基础设施和公共服务设施“一次性投入、长期内收回”的巨大融资需求，我国经济由此开启高速增长阀门。土地财政以其基础设施融资及随后衍生出的低地价招商和补贴等形式，让低成本比较优势尽显，铸就了制造业大国的地位，税收高增长，国家调控能力大增。

伴随着制造业繁荣与快速工业化和城市化，渐渐地，人口红利衰减，资源环保形势倒逼，城市化已转入中低速增长，房地产进入存量时代，加上产业升级、共享发展理念深入，全球经济再平衡等，土地财政的中央地方财政分权不能不适时而变。十八届三中全会提出建立现代财政制度，建立事权和支出责任相适应的制度，发挥中央、地方两个积极性。这是基于当代公民社会、公共财政诉求的财政分权改革。

只是，土地财政以其衍生特性（低地价招商、补贴、作价入股等）、自主性（不纳入预算）、高效率等固有的特性，带给地方利益之多元，对GDP竞标赛的政绩考核之迎合，是此前财政分权所不能比拟的。加上转型期税收增速下降，而高速发展后暴露出很多问题，中央调控对财政资金需求增加，无法以财政补偿、转移支付代替土地财政，地方土地财政依赖与日俱增。

因此，转型时期的土地财政未适时革新，是当前楼市乱象的根源。首先，基于短期固定资产投资、税收高增长的考虑，低地价招商和城市“摊大饼”扩张变本加厉，新区和园区泛滥并演化为空城、鬼城，产生了很多没有税收基础、实体入驻的房地产项目。现有城市建成区可把全国87%的人装进去、全国新城新区规划人口达34亿，无谓的城市扩张是地方政府债务率不到10年翻一番的原因。而楼市供应过剩，引发去库存及房价暴跌压力使债务风险的预期空前上升。

其次，内外部环境变化，已使中低端产品出口导向的制造业繁荣局面难再延续，以土地财政带动固定资产投资的“资本形成依赖”，带动上下游繁荣，是当前我国产能过剩的根源。目前，产能利用率不足70%的钢铁、水泥、玻璃等行业，都与房地产密切相关。更何况，土地财政是当代货币信用的源头，地价房价上涨，以其“金融加速器效应”创造信用和资产泡沫，系统性风险预期也与此相关。

无疑，高地价和高房价循环预期是商品房市场繁荣的前提，也是土地财政得以维持的基础。但是，土地和房租是实体经济的基础成本，高地价、高房价让中国制造大国转型制造强国的战略因高成本而受阻。大家都看到了，高地价、高房价让“三个一亿人”的人本城市化受阻，已成城镇化率从50%迈向70%、跨越中等收入陷阱的拦路虎。再有，土地财政依赖度加深，也意味着地方对房地产市场的微观干涉加深，以致土地拆迁、规划随意调整等乱像层出不穷。

概而言之，当前的经济形势及财税体制改革现状，决定了土地财政暂时还无法退出，但是，尽力完善并创造条件向税收型财政渐进转型已成各方的共识。眼下可以着手推进的，就有以地均产值和就业人口为刚性指标，建立存量工业用地腾退红线，触及红线的工业用地一律由政府收回，消除低地价招商造成低效闲置与住宅用地荒并存局面，让城市供地“上台阶”；建立“先租后买、产权共有、以租抵供”的新房供应机制，新房（特别是新区）以成本或折扣计价反算租金水平，让新市民低成本入住。还有，新市民与政府共有产权，启动租金抵月供政策，渐进让新市民积累并拥有产权住房等。

另外，土地出让净收入（辅以财政补贴和转移支付）全部用来建设医院、学校等公共服务设施，以降低城市化的成本。供地“上台阶”、新市民安居，这是降低房价、夯实楼市长期需求的基础。而建立内需社会的长效机制，也正是降低资产泡沫风险的长效机制。最后，借助土地到期的续期改革，在已进入存量房时代的特大城市，探索以缴费换得无限期产权，实现土地财政向税收型财政转型。