傅克友：从"温州一小步"到"中国一大步"还有多远

（原标题：傅克友：从“温州一小步”到“中国一大步”还有多远）

傅克友

国土资源部12月23日正式发布过渡性安排办法，温州等地少数住房土地使用权到期后“两不一正常”：不需要提出续期申请、不收取费用、正常办理交易和登记手续。舆论称之为“本年度最好消息”。新华社由此发表评论，认为这是“温州一小步，中国一大步”。

舆论的热烈响应是可以理解的。对于那些住房土地使用权到期的民众来说，这的确是值得欢呼雀跃的消息，而且也赋予了70年住宅土地使用权到期之后的想象空间。“两不一正常”的政策，符合中央以人为本和保护公民财产的价值取向，也带给民众“恒产者有恒心”的更多信念，是一个值得点赞的开始。

但实事求是地说，这的确还只是“温州一小步”。尽管除温州以外，青岛、济南、深圳等城市也遇到类似情况，按照国土资源部的复函，在相关法律安排明确之前，各地均可按“两不一正常”办法处理。但毕竟这只是过渡性安排，所涉及的住房也只是一小部分，利益也不大。一方面，国家法律没有规定之前，收取费用于法无据；另一方面，收取的成本很高，得不偿失。与其如此，不如不收。

要从“温州一小步”真正变成“中国一大步”，除非能够从顶层设计和立法层面给出回答：70年住宅土地使用权到期了怎么办？是不是也能按照“两不一正常”处理？如果答案是肯定的，就不是“温州的一小步”，而是“温州的一大步”乃至“中国的一大步”。

而从“温州一小步”到“中国一大步”，至少还有三个方面的问题需要解决，或者说还有三个方面的障碍等待跨越。

一是公平问题。市场经济讲究公平公正，讲究政策的连续性和可预期。当年为了顺利推进国有土地使用权出让工作，在不超过居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分档，由受让方自行选择办理出让手续，并交纳相应的土地出让金额。显然，20年到70年，年限不同，土地收益的预期就不一样，土地出让金额也会不同。那么怎么平衡不同年限的利益？

现在的临时政策是，国家法律没有规定之前，相关部门不收费。那么以后法律明确了怎么办？20年年限住房，本来交纳的土地出让金相对较少，如今免费续期，那50年、70年的是不是更应该免费续期？

二是财政问题。土地出让金是地方财政的重要来源。住宅土地使用权到期是否免费续期，说到底关系到地方的钱袋子问题。不得不承认，土地财政在调动地方积极性、推动经济增长、完善城市公共基础设施方面起了很大作用。要知道，2015年国有土地使用权出让收入达到32547亿元，2003~2015年土地转让金与地方一般预算收入之比平均为49.74%。

假定现在地方政府事权多财权少的局面没有改变，假定地方政府手中的土地资源越来越少，而征地的成本越来越高，那么，住宅土地使用权到期之后再续收土地出让金，对地方财政就更加重要。地方政府有没有决心放弃其中的利益？能够在多大程度上放弃这块利益？又用什么制度保障地方政府放弃这块利益？这些问题都是对地方财政的严峻考验。

三是税收问题。要从“温州一小步”变成“中国一大步”，意味着要实行财政体制改革，实现地方事权与财权的匹配，同时要打破土地财政，减少地方政府对土地财政的依赖，保证地方政府的长期稳定税源。其中，土地出让金向房产保有环节征税的转换，被认为是必由路径。全面的财产税，税基宽、歪曲经济行为的程度低、税收量也比较稳定，是发达国家地方政府主要的、甚至是惟一的税源。

但现在的房价中，已经包含了负担70年的土地出让金以及其他数十种名目繁多的税费。征收房产税，对购房者意味着“二次增税”。怎样平衡这个问题？届时，要不要清理目前包括土地出让金在内的众多税费，要不要对税改前后的购房者区别对待，都需要有系统性的解决方案。

另外，政府征收土地出让金的前提是，城市土地的所有权属国家（政府）所有，即政府对城市土地的垄断供应。至于农村土地包括建设用地，属于集体所有，除非被政府征用，才可以入市。这就是城乡二元的土地制度的限制。

征收包括房产税在内的财产税，意味着对入市的土地一视同仁，这就需要打破目前这种城乡二元的土地制度。比如，农村建设用地，在符合规划的情况下，也可以直接进入土地市场交易，以获取更大的收益。地方政府可以通过税收调节分配，而不必固守征地一途。