李宇嘉：楼市长效机制应着眼于住房制度顶层设计

（原标题：楼市长效机制应着眼于住房制度顶层设计）

李宇嘉

2016年房地产工作的主旨是“去库存”，而2017年房地产工作的主旨是“房子回归居住属性”的定位和长效机制建设。

原因何在？近年来，传统经济动力回落压力大，而新经济体量不足，关联性强、带动性大的房地产，在“稳增长”上具有“一石多鸟”和不可替代的作用。当然，对于房地产在支持“稳增长”的定调上，国家一直没有偏废“调结构”、“促转型”。于是，以新型城镇化为契机和抓手，加快土地、户籍、社保等制度改革，将人口进城与城市化所需的公共服务均等化同步推进，从而自然创造出房地产的新增需求，这是“稳增长”、“调结构”和“促转型”的最佳路径。

但是，制约土地、户籍、社保等公共服务均等化的配套改革进展不足，特别是财税体制、中央地方关系、政绩考核、传统增长模式桎梏等改革“硬骨头”的阻滞。因此，近年来通过宽松的货币环境、较低的购房成本，激活新市民（外来人口和新就业大学生等）住房需求的“去库存”，异化为热点城市“加杠杆”刺激下的资产配置“盛宴”，并引发了对结构扭曲、资产泡沫风险和系统性风险的担忧。

“稳中求进”上升到治国理政的高度，2017年楼市政策遵循稳定中推进改革的基调。比如，热点城市增加土地供应、信贷政策扶持合理需求、疏导需求到周边中小城市、推进京津冀一体化等，这些挖掘短期需求的措施，显然是为对冲2017年开发投资、新开工下滑冲击固定资产投资。但是，2017年是“改革深化年”，改革要取得实质性进展。因此，对房地产，此次中央经济工作会议浓墨重彩的是“长效机制”，意味着彻底改变当今房地产市场乱象及尖锐的住房问题和矛盾。中长期内，要避免楼市大起大落，回归“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，还是要将住房制度改革彻底完成。现有住房制度框架，是在2003年18号文的基础上演化过来的，核心是建立以多数家庭购买或承租普通商品住房为主的、面向市场的住房制度，这一框架是我国住房制度改革的第二个里程碑。

1998年23号文（房改启动的标志性文件）确立“以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，这是福利住房制度向市场住房制度的过渡。经济适用房完成历史使命后，即商品化、社会化住房供应体系初步建立，城镇居民（城市化快速启动前主要是机关企事业单位人群）住房状况初步改善，从提高资源配置效率、市场化改革方向、改变政府“办社会”的状况看，要尽快向市场化住房制度转变。因此，推进住房市场化，并以经适房、廉租房保障困难人群住房需求，这个方向是对的。

但是，住房的公共属性特别强，也特别易于出现市场失灵。各国推进住房市场化的过程中非常谨慎，或者市场化范围很小，或者严厉干预市场定价。即便是美国这么强调市场化的国家，也专设了城市和住房发展部（HUD），其职能之一就是资助穷人、退伍军人、少数族裔解决住房问题。住房市场化有两个前提，一是市场各种要素是否充分自由竞争，二是纠偏市场失灵，即加强住房保障。2003年开启的住房市场化改革，尽管大方向是对的，但市场化的两个前提并不完全具备。

房地产市场的源头——土地是半市场化的。本世纪初，刚好赶上“入世”后外向型经济大发展，各地纷纷以工业超低地价招商引资，工业平均地价不足居住地价的1/10，甚至奉行零地价政策。为补足快速工业化和城市化过程中的庞大基建，地方政府在宅地出让上，不得不奉行高地价政策。因此，初始看，土地承担的是财政的功能、实现政绩的工具。同时，人口大量进城，收入明显分化，但中央与地方之间在公共职能、财权事权分摊、公共财政建设上明显滞后，导致住房保障没有跟上。

而且，市场化所需的基础秩序滞后，2003年提出的普通住房为主的市场异化为过分强调市场利益的高档住房市场。2003年以来，尽管住房市场快速推进，但住房供应没有匹配城市（镇）化过程中人口流动和住房需求。房价上涨和财富效应加速住房需求分化、住房及财富基尼系数扩大，这是导致资产泡沫预期、内需不旺的根本，也是经济转型难产的症结。

因此，房地产长效机制应着眼于住房制度顶层设计，即全面纠偏市场化导向的“支柱产业”定位，面向当前2.7亿城市外来人口以及1.5亿“三留人群”（留守儿童、妇女、老人）亟待解决的住房需求，以宪法规定的城市土地全民所有、全面建成小康社会、“十三五”规划提出的五大发展理念为导向，以建立市场基础秩序、建设公共财政为抓手，全面纠偏市场失灵，回归2003年提出的普通商品住房和面向低收入的住房保障，激活普通居民为主的住房消费市场，以此构建内需社会。由此，才能真正实现“房子是用来住的”定位，才能避免楼市大起大落和资产泡沫风险。

（作者系中山大学银行研究中心副主任、 深圳市房地产研究中心主任助理）