周子章：当前须将严防风险作为经济稳增长前提

（原标题：当前须将严防风险作为经济稳增长前提）

周子章

基于今年前三季度稳增长措施已取得了积极成效，经济进入筑底企稳阶段，而债务违约风险在不断累积的判断，眼下理应把着力点放到防风险上。在深入推进供给侧结构性改革背景下，硬化微观主体债务约束，促进经济转型升级，从根本上化解高杠杆债务风险。这不仅需要出台有关政策解决杠杆过高的问题，还需加快市场化改革力度，以制度推动政府与市场建立合理的边界，真正让市场成为资源配置的核心动力。面对明年全球经济及金融市场的诸多不确定性，各方都需制定风险应对预案。

中央经济工作会议在部署明年工作任务时明确提出，要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险。

在建立规范的政府举债融资机制方面，我国已通过新预算法和国务院的相关文件，构建了较为完善的法律政策体系，并且已卓有成效地运行。同时，在风险总体可控的情况下，国家坚持严格控制地方政府债务规模，规范政府举债程序，抓好防范化解风险的机制建设。

当前地方政府债务领域存在一些新问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化、个别地区风险超过警戒线、一些地方还存在违法违规融资担保、部分政府和社会资本合作项目不规范等等。数据显示，2016年前三季度全样本有18.6%的市县（区）一般公共预算收入负增长或零增长，东北地区更达32.6%。而正增长地区收支矛盾也突出，如湖南和江西前三季度一般公共预算收入同比增长分别为4.77%和5.9%，而一般公共预算支出同比却分别增长18.8%和9%，支出增幅明显高于收入增幅。动态观察，若失去有效防控，未来金融风险不仅可能因银行不良资产叠增而引爆，也可能因债务链条绷紧甚至断裂而发生，还会由于各种杠杆资金的驱动而提升，同时汇率市场的波动也可能推波助澜。

最新数据显示，截至三季度末，我国商业银行不良贷款余额1.44万亿，较2015年末增长17%；不良率1.76%，较2015年末上升0.09个百分点。银行不良率已连续五个季度反弹，且“双升”持续了五年。位列四大AMC的东方资产发布的研究报告估计，银行业不良贷款率上升趋势还会持续4至6个季度，新增信贷集中出现不良贷款的时间点较大可能在2017年。

再据财政部财政科学研究院12日发布的地方财政运行报告，当前区域经济发展差距十分显著。虽然管理层给地方政府下达了控制债务目标，提出了化解债务风险要求，只是地方政府不仅没有很好领会决策层和管理层的意图，反而在想方设法地与决策层、管理层打心理战，倒逼中央政府做出各种让步。如此下去，地方债真会成为经济社会发展的重大隐患之一。

因此，基于今年前三季度稳增长措施已取得了积极成效，经济进入筑底企稳阶段，而债务违约风险在不断累积的判断，眼下理应把着力点放到防风险上。换言之，防风险应作为稳增长的前提。

杠杆率对货币政策传导效率和金融稳定具有重要影响，但要注意的是，债务融资及投资是经济增长和工业化的必要条件，因此在深入推进供给侧结构性改革背景下，需要硬化微观主体债务约束，促进经济转型升级，从根本上化解高杠杆债务风险。为此，国务院《地方政府性债务风险应急处置预案》将地方政府性债务风险事件划分为4个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。同时，地方政府依法承担地方政府债券的全部偿还责任，中央实行不救助原则。即不再对地方债务兜底。

近期地方融资平台又活跃起来，再度成为地方政府融资工具，地方政府继续为企业担保，形成地方政府的隐性债务或有债务。为此，财政部重申，融资平台2015年后举债不属政府债务，声言要坚决制止地方政府违法违规融资行为，建立财政部驻各地专员办对地方政府债务的日常监督机制，依法加大查处和曝光力度，对违法违规的地方政府、金融机构，会同有关监管部门依法追究有关责任人的责任。

2015年以来，通过规范地方发债，确认部分融资平台债务为政府性债务，用低成本融资对存量高成本债务持续置换，把杠杆从地方平台公司转移到地方政府，调整负债结构，拉长债务期限，缓解了平台的债务压力。还有，2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布后，融资平台承担的政府投资功能有所弱化，加上融资平台融资渠道拓宽（PPP、发行公司债、海外发债）、成本下降，融资平台经历的那段资金紧张时期已过去，债务风险确实下降不少。而实体经济信用风险不断扩大，各类企业违约事件频发，导致过剩资金更多流入城投债。

去杠杆，并不是一味地压缩债务，特别在高利率背景下，“紧需求、压负债”的过程是比较痛苦的，且效果也不尽如人意，更有可能通过资产价格过度向下波动冲击居民部门资产负债表，因此，需要重新审视“去杠杆”路径和工具的选择，“去杠杆”应创新政策框架，采取消化和置换杠杆的方式，而不是转移和消灭杠杆。对此，相关职能部门提出“结构性杠杆”，也就是供给侧改革方案中的“加杠杆”和“去杠杆”两个方向，但由于政府与市场的边界模糊，以致地方政府深度参与竞争性市场领域，带来产能过剩，相关政策失灵。所以，解决地方融资难题应集中精力于社会资本，鼓励以民营企业为核心发展财团经济，笔者认为，这应该成为今后各级政府政策的关注重点。

只是，地方政府加杠杆毕竟有极限，从长远计还应进一步规范地方债务管理和融资平台，加强审计和债务确认，将平台公司的政府性债务或担保透明化，加快平台公司市场化转型，实现此前提出的“构建现代企业制度、拥有独立主营业务、形成核心竞争力”的目标，真正与政府信用剥离。

实施地方政府债务风险防控，首先需提高地方政府动态监测、实时预警的能力，提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备，推进风险防控工作科学化、精细化，确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。化解债务风险不仅需要出台有关政策解决杠杆过高的问题，还需加快市场化改革力度，以制度推动政府与市场建立合理的边界，让市场成为资源配置的核心动力。若能将以上措施结合起来综合施策，地方政府有望平稳化解债务风险，减轻对平台公司的依赖，并为地方企业尤其民营企业找到更多生存和发展的空间。地方政府也可借此减轻诸多压力。

明年全球经济及金融市场面临很多不确定性，我们需要密切关注其变化趋势，各方都需提前制定风险应对预案。

（作者系中国金融网分析师）