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以法治实现“有恒产者有恒心”

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恒产者恒心,经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。近日,中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,这是中央首次在产权保护领域出台专门文件。《意见》从11个方面对完善产权保护制度、推进产权保护法治化进行全面部署,对于推进产权保护法治化,形成产权良好稳定预期,构筑全社会创新发展信心具有深远意义。

1夯实市场经济的制度基石

相关法律制度的健全完善,将形成对产权平等、全面、严格的保护,进一步规范和保障市场主体的市场行为,稳定投资者的心理预期。

孟子有言:“民之为道也,有恒产者有恒心,无恒产者无恒心。”自古以来,财产就与人的主体性密切相连,产权更是稳定人心、推动发展的“定盘星”。尤其是近现代,产权保护已发展为人类社会的共同文明。

我国实行改革开放以后,随着传统计划经济模式被打破,多种所有制经济共同发展的产权制度应运而生。从70年代末到80年代初期家庭联产承包责任制的推行,到80年代中期开放民营经济;从90年代推进国有企业改革实行产权结构创新,到新世纪初“依法保护各类产权”提上日程;从2004年“公民的合法私有财产不受侵犯”写入宪法,到2007年《物权法》颁布构筑以公平为核心的产权保护制度,30多年波澜壮阔的改革开放史,某种意义上也是一部产权解放和发展史,国家对产权的确认与保护逐渐走上制度化、规范化轨道。

十八大以来,在“四个全面”的战略布局中,产权保护的重要性更加凸显。十八届三中全会明确提出完善产权保护制度,四中全会提出“健全以公平为核心原则的产权保护制度”,五中全会进一步提出推进产权保护法治化,产权保护成为一种国家战略选择。此次出台《意见》,既是对十八大以来中央加强产权保护精神的具体落实,也是对国家健全完善产权保护制度的顶层设计。

产权是所有制的核心,产权保护制度是社会主义市场经济的基石。此次《意见》的出台,必将推动中国产权制度的完善,从而促使社会主义市场经济制度更加健全。诸如研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权,加大知识产权的保护力度等等,都是直接关系市场经济健康发展的重要制度预设,这些法律制度的健全完善,将形成对产权平等、全面、严格的保护,进一步规范和保障市场主体的市场行为,稳定投资者的心理预期,激发各类市场主体的创造活力,应对各种挑战、保持经济长期持续健康发展。

不仅如此,《意见》对于产权保护制度的顶层设计,同时涉及社会体制、文化体制乃至政治体制的发展完善。产权保护制度并非孤立的存在,而是与包括政治、经济、文化、社会等方面的一整套制度紧密联系,是中国特色社会主义制度的重要内容。构建完善的产权保护制度,根本上还涉及厘清市场与政府、私域与公域、权利与权力的边界,要求从立法、执法、司法等方面进一步健全相关制度安排,推动政治制度、行政制度、社会制度等作出回应性变革,从而促进中国特色社会主义制度更加成熟、定型。

2铸造产权保护四大法治理念

《意见》着眼观念再造,不仅回答了全社会普遍关心的财富安全问题,更从现代产权文明的长远视角,设计了中国产权保护法治化的精神内核。

与发达国家相比,由于缺乏资本主义对产权的长期浸淫,略显短暂的社会主义市场经济改革发展,虽然带来了人们产权观念的变革,但深藏于传统和历史之中的思维理念,依然影响甚至掣肘现代产权法律制度的建构。《意见》着眼观念再造,不仅正面回答了全社会普遍关心的财富安全问题,更从现代产权文明的长远视角,设计了中国产权保护法治化的精神内核。具体说来,包括如下四大理念。

一曰平等。平等是一项宪法原则,也是现代法治保护产权的精要。长期以来,我国对不同所有制产权的保护区别对待,在立法、执法和司法实践中,公有产权和私有产权界限不清、责任不明,对非公有产权的保护明显弱于对公有产权的保护。截至目前,不少民营企业尤其是中小型企业,因为对产权信心不足,对市场预期不高,导致民间资本投资大幅度下降。十八届三中全会《决定》明确提出,“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”。《意见》提出要健全以公平为核心原则的产权保护制度,对公私财产一视同仁,坚持平等保护各种所有制经济财产权,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。这就要求,无论是相关立法还是具体的执法司法,均应按照“同等保护”的标准调整完善,废除对非公有产权的歧视性规定,为非公有产权清除隐形的市场壁垒和制度障碍,从而矫正并稳定社会预期。《意见》坚持,非公有制经济财产权与公有制经济财产权同样不可侵犯,保护各种所有制经济产权和合法权益,既是对宪法平等原则的贯彻,更为产权保护立法提出了根本要求。

二曰全面。现代社会,产权是一个不断拓展的整体性概念,是一项关涉人的主体性的开放性权利。随着实践的发展,产权的内涵日渐丰富和扩展,其不仅包括平时我们所熟悉的物权、债权、股权等,也包括跨经济领域、社会领域、文化领域、环境资源领域的知识产权、各种无形财产权以及自然资源资产产权等。这种不断发展的产权形态,要求产权的法治化保护不能拘泥于当下。为此,国家对产权的法治保护,必须确立全面的整体性、开放性思维。《意见》特别指出,加强产权保护要坚持全面保护原则,不仅包括保护物权、债权、股权,也包括保护知识产权及其他各种无形财产权。例如在产权保护体系中,知识产权保护向来是一块“短板”,相关法律制度尚不健全,执法机制有待完善。按照全面保护原则的要求,产权保护法治建构需要重点针对产权保护的薄弱环节,从整个产权体系中弥补“最短的木板”,防止出现“木桶效应”,依法形成产权对于社会变革发展的整体功效。

三曰公平。公平是市场经济的内在法则,更是现代法治的基本要求。产权保护制度的设计,必须协调处理好不同主体产权的关系,在发生冲突时予以公平公正的裁处。比如,“遭遇强征强拆怎么赔”一直是广大民众关心的问题,其背后隐含的乃是公民财产权的公平性保护。以往地方政府在征地卖地的过程中,以“公共利益”为借口,通过巨大的“剪刀差”将公民财产权转移到政府的财政口袋和开发商的私人囊中,往往引起激烈的社会反抗。化解此类矛盾的治本之策,还是要回到产权保护的公平性制度设计上。《意见》在完善财产征收征用制度上明确指出,要完善土地、房屋等财产征收征用法律制度,遵循及时合理补偿原则,给予被征收征用者公平合理补偿。同时,《意见》还提出“坚持有错必纠,抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件,剖析一批侵害产权的案例”,从而为司法公平保护产权提供指引,进一步彰显产权保护的公平理念。

四曰创新。现代社会,产权保护面临越来越多的新问题,很难通过某种机械化方法进行处理,更多的时候需要结合国情和实践进行创新。比如,70年住宅土地使用权到期了怎么办?这个问题一直困扰着人们。《物权法》因土地续期争议太大只做了模糊处理,规定“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”。这种原则性条款并没有解决产权的后续保护问题。《意见》提出研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,意味着这一问题将被纳入正式的法律安排。然而,究竟以什么样的法治手段来破解“续期”难题,需要制度设计者立足中国特殊的土地制度和实践发展需求进行创新设计。《意见》还提出创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度,从而在更大范围内确立起产权保护制度的创新理念,进而在法律保护的稳定性与产权制度的创造力之间寻求平衡。

3在法治轨道上塑造产权信心

推进产权保护法治化的关键在于政府,无论是产权的有效界定,还是侵犯产权的纠治,抑或对产权受损后的补偿,都离不开政府这只“看得见的手”。

将产权保护纳入法治轨道,既关系国家的改革发展稳定,又关系个人的幸福生活。近年来,我国法治建设进步明显,但产权保护法治建设依然存在许多薄弱环节。《意见》坚持法治框架下推动产权保护的基本思路,将全面推进依法治国作为加强产权保护的根本之策,从而为全面推进产权保护法治化指明方向。对此,可以从以下三个维度进行阐释。

立法织密产权保护屏障。完善保护产权的法律制度,是实现产权保护法治化的前提。当前我国产权保护方面的立法不够完善,一些新型产权立法确认滞后,平等保护的法律制度需要修缮,执法程序和司法保护缺乏严密规范。为此,立法一方面要及时适应社会发展需要,确认新型产权并作出保护制度安排,在民法总则及未来的民法典中,对产权作出更为全面系统开放的规定;另一方面要着眼于现实急需,对重难点问题进行创新性规定。尤其是针对“住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排”,“赋予农民更多财产权利”,以及征收征用适用的“公共利益”范围,从实体和程序上进行立法研究和论证,尽快出台符合产权保护法治化方向的具体立法方案。

执法型塑产权公平保护格局。推进产权保护法治化的关键在于政府,无论是产权的有效界定,还是侵犯产权的纠治,抑或对产权受损后的补偿,都离不开政府这只“看得见的手”。现实中,一些地方政府部门很容易出于自身利益,在执法中侵犯企业和个人的合法产权。因政策不稳定、失信违约、滥用职权等造成的合法产权受害、预期信心受损现象也时有发生。为此,应当重点规范公权力运行,充分激活政府对产权公平保护的职责。一方面,政府保护产权应从以政策为主转变为以法律为主,严格限制执法自由裁量权,防止将公共利益任意扩大化,形成产权面前执法公权自觉依法行政的制度环境;另一方面,构建完善政府守信践诺机制,建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制,监督政府严格兑现政策承诺,认真履行合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约、毁约,防止因政府违约导致企业和投资人产权受损。

司法捍卫产权不可侵犯的法治底线。无救济即无权利,对于权利人而言,不同类型的产权被纳入立法确认只是第一步,更实质的要害还在于,由国家提供便捷及时的救济尤其是权威高效公正的司法救济。客观而言,由于前些年整个产权保护的法治化水平不高,司法对于产权案件的处理并不完全公正,“一些地方由于司法不够公平、不够规范导致产权受到侵害的现象仍然存在”。为此《意见》提出,对于历史形成的产权案件、涉及产权的申诉案件要依法纠正并妥善处理,严格规范涉案财产处置的法律程序,审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策。这里提出了三项司法建设任务:一是对于事实不清、证据不足、适用法律错误的产权错案要依法纠正并赔偿损失,还受害者一个公道;二是要严格规范司法行为,防止司法机关利用刑事手段干预经济纠纷、随意处置涉案财产甚至侵吞产权人的合法利益;三是要建立与产权保护法治化要求相适应的司法政策,以常态化、规范化的司法夯实产权保护的“最后正义底线”。

本版撰文傅达林赵儒初

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