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积极稳妥推进中央与地方财政事权划分改革

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日前,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》),对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出总体部署。

长期以来,中央与地方的财政事权与支出责任划分屡有争议,财政事权错配,部分领域规定不合理、不清楚、不规范等问题,造成中央与地方职责重叠,容易导致权力不清、责任不明,既影响各级政府的实际履职效率,又成为部分行政主体拖延事务、推诿责任的借口,甚至为暗箱操作提供了可能。

因此,要求理顺中央与地方财政事权与支出责任关系,以调动各级政府积极性之声不绝于耳,相关探索也在逐步推进。2013年11月,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在论及全面深化财税体制改革时,就提及“建立事权和支出责任相适应的制度”;2014年6月,中共中央政治局会议讨论通过的《深化财税体制改革总体方案》也明确,要调整中央与地方政府间财政关系,进一步理顺中央与地方收入划分,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度。而《意见》的部署思路更是相当明确。

首先,要明晰各级政府事权配置的着力点。

在中央层面,《意见》强化了其宏观管理职责,将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。在地方层面,则偏重于统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。

如此一来,既有利于战略性资源的统筹布局和分配,又增强了因地制宜的特色性管理。同时,将支出责任与财政事权的权责对等起来,让各方都有能力且有义务尽其责。

其次,要明确改革的重点和时间节点。

《意见》可谓是中央与地方财政事权和支出责任划分改革的时间表和路线图。根据《意见》,本轮改革分三步走:2016年,国防、国家安全、外交、公共安全等战略性领域率先启动改革;2017年至2018年,在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等领域取得突破性进展;2019年至2020年,基本完成主要领域改革,适时修订相关法律法规,研究起草政府间财政关系法。

改革不易,牵涉甚广。如何积极稳妥地把握改革节奏、协调各方权益始终是重中之重。本次《意见》提出的“三步走”,显示出高层对改革轻重缓急的认识清晰,既不急于求成,也绝不拖延停滞。

再次,尽量减少模糊规定。

划清中央与地方财政事权和支出责任并没有想象中容易,很多领域二者并非泾渭分明。对于共同财政事权,《意见》的原则是尽量减少,并建立财政事权划分动态调整机制,完善中央与地方支出责任划分。

根据《意见》,基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权,可制定全国统一标准,并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任;跨省(区、市)重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,则根据外溢程度来划分承担比例或由中央予以适当补助;对中央和地方由各自机构承担相应职责的财政事权,如科技研发、高等教育等,中央和地方各自承担相应支出责任;对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责,地方承担具体执行等职责的财政事权,中央与地方各自承担相应支出责任。

共同财政事权的划分改革是客观现实的反映,但《意见》只能勾勒出改革的大框架和路线图,却无法涉及到细枝末节,更不会为每种可能设定方案。

而且,即使日后各种相关政策轮番出台,优化政府间财政事权和支出责任,理顺中央与地方权责关系的复杂性仍不容小觑。此举不仅涉及中央与地方、部门之间的利益调整,还会牵扯到人、财、物的划转。

因此,尽管在市场主体的期盼之下,《意见》的出炉令人欢欣,但这只是第一步。如何平衡各方权益,形成合力推动改革,不仅需要路线图和时间表,更需要准确、真实的统计数据来引导政策制定者认清现状和问题。一方面要有充实、丰富的实践者来因地制宜、因势利导,完善各地、各事的落实细节;另一方面也要有强有力的执行者来破除利益壁垒。一场财政事权改革的硬仗才刚刚打响。

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