央地财政事权和支出责任划分势在必行

（原标题：央地财政事权和支出责任划分势在必行）

在经济下行压力加大的背景下，央地财政体制改革说易行难。尤其在地方财政收入增长严重放缓而支出仍在不断加大，地方债务规模和风险持续扩张的情况下，改革措施落地，势必遇到多重困难。这就需要充分发挥各方的积极性，在财政收入及支出环节上加大改革力度，完善地方税体系及举债融资机制，建立起财权、事权和支出责任相匹配的分税制财政管理体制。在推进节奏上，需有更细致的考虑，沿着阻力最小化的方向切入，并在其中反复权衡。

中央与地方事权与支出责任改革的路线图揭开了面纱。国务院日前印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（简称《意见》），要求合理划分中央与地方财政事权和支出责任，坚持财政事权由中央决定。

改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的演变。1994年的分税制改革，初步构建了现行的中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。但随着全面改革的深入，现行中央与地方财政事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范等问题日益突出，造成“中央点菜、地方买单”的情况，因为权责不对等，省以下对市县的关系，“整个决策链是拧巴的”。主要表现为：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，相互都有承担过多和承担不足的情况；中央和地方公共服务职责交叉重叠；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范。

毋庸讳言，1994年分税制改革后，中央财政收入显著提高，地方财政占全国财政总收入的比例持续下降。同时，地方政府事权范围不断扩大，承担的职能越来越多。财权上移，事权下移，地方政府财权和事权不匹配，财政收支缺口巨大。经济进入新常态后，财政收入减少，民生和公共服务支出增大，而且是刚性增长，公务员加薪、养老保险制度统一等政策也将使得财政支出增加。地方政府肩头的财政压力可想而知。

看统计数据，政府财政收支的增速缺口在拉大。7月，全国财政收入14770亿，同比增长3.3%。前7个月全国财政收入累计100284亿，同比增长6.5%。其中，7月中央一般公共预算收入7750亿，同比增长9.8%；地方一般公共预算本级收入7020亿，同比下降3%。全国一般公共预算支出12768亿，同比增长0.3%。中央一般公共预算本级支出2189亿，同比下降7.4%；地方一般公共预算支出10579亿，同比增长2%。显然，中央与地方面临的困难不同，央地财政的分化在加大。中央财政依然保持了同比增长（9.8%），但地方财政收入则处于同比下降（3%）。中央级公共预算支出在下降（同比下降7.4%），地方预算支出则在增加（同比增2%）。中央与地方财政收入与支出的升降，表明地方财政的压力还在加大，随着经济下行压力持续，地方财政运转出现麻烦的可能性也更大。

近半年，县级财政吃紧的新闻不绝于耳，用财长楼继伟的话来说：“国家财政安全距离悬崖只有一公里了。”据报，陕西府谷县今年前5个月资金缺口5.48亿。县级财政收入还不够政府公务员开工资。照中央政府提出的“保工资、保运转、保民生”的财政支出最低限度要求，为维持上述“三保”中的“保工资”，府谷财政不得不“挪用”城乡低保、医疗救助、临时救助（拨发民政系统）等专款资金，同时挪用上级转移支付资金。这个曾经的百强县如此祭出“无奈之举”，足见该县财政收入滑坡到了何等程度。去年下半年，至少有21个省基础养老保险增长率为负数。今年以来，随着土地财政式微、民间投资热情大幅下降、地方高额债务偿还能力降低等因素的综合影响，或许会有更多的县级财政陷入窘境。必须有针对地出“重拳”、下“猛药”了。

为了给地方政府补充财力，中央政府想了诸多办法。由于PPP短期难见实效，除了放松地方融资平台举债的限制之外，通过新增中央投资用于支持棚户区改造配套基础设施、城镇污水处理设施配套管网等重点领域。同时，财政部加快下达中央对地方转移支付资金，加快了地方债置换步伐。但这些举措皆是治标不治本。而治本之策是调整中央和地方的财权、事权的分配。

此次国务院发布的《意见》，看点不外乎这么几条：在推进中央与地方财政事权划分方面，适度加强中央财政事权、保障地方履行财政事权、减少并规范中央与地方共同财政事权、建立财政事权划分动态调整机制。在完善中央与地方支出责任划分方面，中央财政事权由中央承担支出责任、地方财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。此外，省级政府要根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。值得注意的是，改革时间表与“十三五”基本同步——今年制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案；明后年加快推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革；在2019-2020年基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。

央地财政事权与支出责任改革框架十分明晰。以未来收入划分为例，消费税很有可能从中央税变为共享税，并归属地方征收；车辆购置税则可能被划为地方税种；个人所得税也将可能归为地方征收，共享税性质不变；但新开征的环保税将划为地方税；另外，极有可能将房产税与城镇土地使用税合并，形成新的房地产税，并划为地方税。营改增之后，增值税改革时，中央和地方将按五五比例分成。此次税改从根本触及中央和地方财政收入的划分，还可弱化地方政府的产业干预，有助于推动企业优胜劣汰和市场出清。

当然，在经济下行压力加大的背景下，央地财政体制改革说易行难。尤其在地方财政收入增长严重放缓而支出仍在不断加大，地方债务规模和风险持续扩张的情况下，改革措施落地，势必遇到多重困难。这些困难不仅来自既得利益，也来自于其他配套改革的滞后。财政体制改革是系统改革，难以在短期内见效，这就需要充分发挥各方的积极性，在财政收入及支出环节上加大改革力度，完善地方税体系及举债融资机制，建立起财权、事权和支出责任相匹配的分税制财政管理体制。在推进节奏上，需有多更细致的考虑，按帕累托改进方式、沿着阻力最小化的方向切入，并在其中反复权衡。

（作者系资深宏观经济评论人）