食盐专卖应早日退出历史舞台

（原标题：食盐专卖应早日退出历史舞台）

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国务院近日印发盐业体制改革方案，方案明确，要完善食盐专营制度，放开盐价，取消产销区域限制等。

此次盐业体制改革并未如人们所期望的那样完全废除盐业专卖制度，不过废除了近几年社会反响极为强烈的跨区销售禁令，也放开了盐业价格。完全可以期待，食盐专卖制度一定会在不久后彻底走向历史的终点。

我国在春秋时期的齐国就实行“官山海”，汉武帝时期在全国实行盐铁专卖。此后到隋朝建立的数百年时间内，食盐一直在政府专卖和民间自由产销之间摇摆不定，而隋文帝明确地取消了食盐专卖制度。但唐中叶安史之乱后重新实行严格的食盐专卖，食盐专卖连续实行一千两百年一直到现在。几乎可以说，食盐专卖是中国历史上最为长久而稳定的财税制度。

食盐专卖给中国历史上实行此制度的历代王朝提供了巨额的财政收入，在有些朝代，盐税和盐利占据王朝财政收入的半壁江山。不过随着近代工商经济的快速发展，其他工商税收最终超过并取代了食盐利税在财政上的地位。在今天，虽然仍然实行食盐专卖，但来自食盐的利税在国家财政总收入中的比重已经微不足道。所以，对于今天来说，食盐专卖已经失去历史上所具有的地位。

中外历史上都不约而同地实行过食盐专卖，那么，历史上的王朝，为什么热衷于实行食盐专卖呢？这是因为食盐具有最为方便的“税收把柄”，食盐专卖具有最高的征收效率。

汉武帝时期同时实行盐、铁和酒的专卖，但食盐专卖持续至今，而铁和酒的专卖则半途而废，其影响远不能与食盐专卖相比。原因非常简单，比起食盐来，铁和酒都不具有食盐那样方便的 “税收把柄”。

税收把柄就是控制征税的抓手，有这么一个抓手，就像抓住刀把子一样，可以方便地控制税收征收事宜，达到高效征收的目的。食盐为什么有方便的税收把柄或税收抓手呢？这是由食盐的性质和人们对食盐的不可替代的需要决定的。唐朝的刘宴在重新实行食盐专卖的时候就说，“因民所急而税之则国用足”，对于老百姓来说，食盐是没有替代品的生活必需品，可以“因民所急”而控制，不存在价格弹性，具有极宽广的税基，这是一；第二，食盐有集中的产区，政府可以较为方便地控制它的生产；第三，食盐虽然重要，但人们的用量却不多，在古代运输不便的情况下，控制食盐运输、储藏的费用不会很高。与食盐相比，铁和酒都不具有这样的“税收把柄”。事实上，其他“因民所急”的东西还有很多，如粮食、水、空气以及阳光，都是人们的必需品，须臾不可离开，但是政府根本不可能像控制食盐那样去控制这些东西。正是因为食盐有方便的“税收把柄”，而其他任何生活必需品都不具有这样方便的把柄，所以，食盐在中国历史上断续有一千多年的专卖史，在欧洲的一些王朝国家也有过时间长短不等的专卖史。

食盐专卖虽然方便征收，但对老百姓尤其穷苦老百姓却带来巨大的苦难。实行食盐专卖的时候， 国家总是辩解说，私人生产经销食盐使盐商得到巨额的利润，给老百姓带来不便，但事实却是在实行严厉的专卖制度后，穷人往往买不起食盐而长期“淡食”。在唐朝中期实行食盐专卖之前，一斗食盐价格11钱，实行专卖后就涨到每斗110钱，不久后又涨到370钱，涨了30多倍。食盐这种东西，无论穷人还是富人，每人的需求量是一样的，所以，食盐专卖后的利税就成为典型的人头税，是以流转税方式征税的人头税。作为人头税的盐税，对于富人来说或许不是什么大事，对于穷人来说，却成为极为严重的负担。这就是说，食盐中的利税，存在严重的累退性 ，因而是严重不公的。

食盐专卖给老百姓带来巨大痛苦，却以严刑峻法保持其长盛不衰，是因为古代社会在征税中实行效率至上的原则，几乎完全不去考虑公平原则。古代社会税收征管水平低下，交通不便，信息的记录和传播工具落后，税黧的知识水平和计算能力也非常低下。这种情况下，能够将税收征收到国库是最重要的事情，很难考虑到负担是否公平合理。食盐专卖所征收的盐利盐税如此，更早于此的人头税算赋，口钱也是如此。

但历史大势表明，随着税收征管水平的提高，随着社会公平意识的觉醒，随着社会公平性的整体提升，税收征管的原则必然要从效率优先向公正优先转变。早先时候最重要的税收是人头税，因为数人头征税最为简单方便，但随着社会的进步和征管能力的增加，税收由人头税向财产税和流转税转变。财产税和流转税虽然比人头税公平，但其公平性仍然比不上现代综合所得税。现在，先进国家的主体税种多为以综合所得税为主。虽然从征收的效率来说，流转税的征收效率远远高于繁杂琐碎的所得税，但综合所得税却具有流转税和人头税所不具有的公平性。

税收原则由效率至上向公平优先转化，是世界大势。最为集中和纯粹地体现税收效率至上原则的食盐专卖制度，从兴盛到衰落，体现的正是这个趋势。虽然目前我国还继续实行食盐专卖，但其影响与地位已经无法与历史相比，退出历史舞台是迟早的事情。

作者为财税史学者

文/梁发芾

税收原则由效率至上向公平优先转化，是世界大势。最为集中和纯粹地体现税收效率至上原则的食盐专卖制度，从兴盛到衰落，体现的正是这个趋势。