【妙史】从华莱士与《农业调整法》，看美国政府如何对农业干预

绝大多数中年以上的中国人对美国大萧条的认识来自于这样一个场景——白花花的牛奶被倒进了密西西比河。这个场景的描述来自于中学《政治经济学》中对资本主义经济危机现象和成因的分析。在牛奶只能定量配给大城市婴幼儿的时代，听到如此奢侈的食品竟然被成吨的倒掉，最真切地唤起了人们对这种社会制度的不理解和痛恨。

尽管后来有众多的学者指出中国中学教科书对“倒牛奶”这一现象过度意识形态化解释，但没有人能够否认大规模倾倒牛奶的确是大萧条时代最具标志性的现象。

美国大萧条和农业危机

倾倒牛奶的根本原因是严重的供大于求。进入20 世纪，美国人口迅速增加，城市化进程加快。第一次世界大战爆发后,美国经济进一步扩张,欧洲对美国农产品需求迅速增加，美国农业机械化、集约化水平也不断提升，促使美国农业生产效率大大提高，各类农产品对供给快速增加。但随着欧洲农业迅速恢复，美国粮食出现了严重生产过剩，价格开始大幅下跌。

大萧条使美国工业生产下降接近50%，出口额下降接近70%。对农业的影响更加惨烈，农产品生产者价格指数下跌了56%，农场纯收入下降了67%。1929年到1933年，美国农产品价格不断下降，棉花从每磅12美分降到了5美分，小麦从每蒲式耳88美分降到了32美分，农民现金收入从162美元降到了48美元。

随着大萧条的蔓延，城市人口的收入水平越来越低，没有钱买牛奶，牛奶供大于求的现象愈演愈烈。牛奶平均收购价格由1931年1月的每100磅2.25美元，降到了1933年4月的每100磅0.99美元，已经低到无法维持奶农基本生活的水平，许多奶农就连生活必需品都买不起，而许多奶农投资奶场的毕生积蓄都将付之东流。牛奶价格的整体下跌，使得卖得越多赔的越多，甚至赚得不够付运输费用，实在不得已只能倒掉牛奶。

还有一个原因是，在1931年到1934年期间美国多次发生罢工奶农强行倾倒其他奶农的牛奶的事件。在一些中西部州，农民组织了“牛奶罢工”以抗议经纪人支付给他们的低廉价格。绝望的农民封锁了道路，阻止其他农户的牛奶或奶油运往城市，甚至将牛奶倾倒在河里。

“倒牛奶”其实是整个农业遭受危机的缩影。其实，从1921年农业过剩刚开始显现的时候，农场主们就开始了呼吁政府干预农业的努力。议会中“农业集团”的代表，参议院议员麦克纳里和霍根提出了一个名叫“农业平等计划”的法案，在1924到1928年间每年都提交到国会，但最后都没有被通过，或通过后被当时的总统柯立芝否决。议案的主要诉求是通过关税保护国内农产品市场，为农产品设置保护价。议案提出：以1905年到1914年农产品与非农产品的价格关系为基准，确定农产品的价格;国家创立联邦农业出口公司通过补贴向国际市场销售国内市场难以容纳的那部分农产品，以保证国内主要农产品的价格。

“麦克纳里—霍根主义”为政府在20世纪30年代对农业干预打下了基础。在大萧条期间，政府应当干预农产品市场价格的看法得到越来越多的认同。就连坚决抵制政府干预经济的胡佛总统也开始寻求农业问题的非市场化解决办法。他在1929年颁布了《农产品销售法》，创建联邦农业理事会，设立了一笔5亿美元的基金，利用基金购买和储存农产品来稳定价格。但随着资金耗尽，胡佛在是否继续执行上发生了摇摆。理事会不得已释放库存，导致市场进一步震荡，1933年，联邦农业理事会随着胡佛的下台解散了。

华莱士的农业新政和《农业调整法》

1933年，罗斯福就任总统后任命农业专家亨利·华莱士出任农业部长，迅速推出了大规模干预农业的法案——《农业调整法》。华莱士在上任之前就长期战斗在与自由放任农业政策斗争的第一线。他所展现出的具有前瞻性的农业思想深得罗斯福欣赏。在华莱士的主持下，美国制定了一系列全新的农业政策，成为“罗斯福新政”的核心组成部分。

被俗称作“3A法”的《农业调整法》最重要的内容就是控制农作物播种面积，稳定农产品供应。在华莱士领导下，美国开展了史上最严厉的限产措施：棉花和小麦的耕种面积分别被削减1000多万亩，玉米耕种面积减少900多万亩，肉类、奶油、糖、亚麻等分别进行了不同程度的生产限制，大量的小麦、马铃薯、牛奶，及猪、牛、羊被下令销毁。并随后在全国建立了500多个土壤保护区，对耕地进行休耕，对自愿减少播种面积的农户进行补贴。

其次，法案号召农民在价格低廉的时候将农产品进行储存而不上市销售，对缺乏因储存农产品而导致资金不足的农户给予贷款支持。另外，制定农产品的销售限额计划，给农场规定某项农产品的销售限额，在限额内的产品给予价格补贴和奖励，对超出限额的部分给予惩罚。

在削减生产的同时，华莱士主张通过国家的财政政策和信贷政策对农民提供支持。在他主持下颁布了《农业信贷法》《农场抵押法》《农作物贷款法》《班克黑德—琼斯农田租佃法》《联邦农作物保护法》，等等。在整个新政期间，政府用于对农业的直接补贴达到数十亿美元。

华莱士引导农场主与食品企业之间签订“市场协议”；对一些农产品实施出口补贴，以缓解国内农产品市场的供过于求;启动国内食物捐赠计划，推行食品券计划、学生免费午餐、儿童营养计划，以增加农产品需求。

华莱士还十分注意培养农民的合作精神，他建立农业地方委员会，让农民代表参与拟订区域性农业改革计划，最后再汇总到农业部形成全国性计划。在他的领导下，联邦政府在全国建立了近2500个县一级计划委员会，广泛吸收农业代表参加，使其成为农业部多项重要决策的基础。

华莱士致力于美国农业科研体系的建立，在他的领导下，农业部新建立的农业研究中心、实验室、研究站遍布全国，为美国的农业生产和发展提供充分的技术保障，至今美国农业部依然是美国所有政府部门中科技人员最多的部门。他还推动了美国农作物保险制度，使他们在遭遇自然灾害时能够得到赔偿。

规模壮观的胜利，代价昂贵的失败

华莱士主导下的农业新政建立起了美国现代农业制度，被誉为是“在美国试行的最勇敢的社会实验之一”。罗斯福这样赞扬华莱士：“在华盛顿，我们从来没有一个农业部长，至少肯定在我们这一代没有，像华莱士那样理解农业问题，像他那样把农业问题与整个国家的经济联结起来。”

华莱士的农业新政至今依然是世界各国干预农业的基础蓝本。但他在中国的知名度来源于1944年作为副总统访华时的一项副产品，他将美国的甜瓜种植技术引入了中国，这种目前在餐后最受欢迎的水果在兰州被称作“白兰瓜”，在内蒙古被称作“河套甜瓜”，但那里的人们平时更喜欢它的俗称——华莱士瓜。

《农业调整法》的确取得了实效，到1935年大多数农产品的价格显著提高。但在农产品“去产能”过程中所产生的大量浪费从当时延续至今依然难以让很多人所接受。1936年，美国最高法院认为征收特定税收以补助农民的行为为非法，宣布《农业调整法》违宪，法案大部分内容遭到废止，许多农户因此破产。

“政府对农业的干预，既是规模壮观的胜利，也是代价昂贵的失败。”《剑桥美国史》中用这样一句充满无奈的话来评价美国的农业政策。“《农业调整法》是一个官僚主义的噩梦——必须要搜集大量的信息，起草数以千计的合同，听取数不清的上诉等等。农民有足够的动力夸大他们的基础产量。不断有人指控实施过程中存在的严重不平等，还有数不清的其他问题。农民们倾向于用最差的土地参与政府项目。”《剑桥美国史》对政府过度干预农业所产生的副作用进行了分析，但并没有对从美国的农业干预政策进行全面的否定。

1938 年，美国又颁布了新的《农业调整法》，对 1933 颁布的这部法律进行了修订，改变了原法案中政府对农产品播种面积等方面的过度干预。新的《农业调整法》此后不断完善，成为美国现有农业制度的基础。
（本文为BT传媒·《商业价值》杂志2016年5月刊专栏，网络独家首发钛媒体）