杨志勇:“营改增”还需要加快增值税立法

（原标题：杨志勇:“营改增”还需要加快增值税立法）

杨志勇 中国社会科学院《财经智库》副主编兼编辑部主任、研究员

2016年5月1日“营改增”全面试点启动。这一天注定是中国税制改革史上重要的一天。从这一天开始，营业税被增值税彻底取代。本来就是中国第一大税种的增值税，在吸纳了地方最主要的税种——营业税之后，地位更加重要。2015年国内增值税收入31109亿元，营业税收入19313亿元，二者之和占全国税收总收入124892亿元的40%。“营改增”之后，增值税一个税种就占税收收入几近半壁江山的格局就此形成。对规范如此重要的一个税种的制度进行改革，尽显“营改增”全面试点在深化税制改革中的非同寻常的地位，也说明税制改革已在大踏步前进。

不仅如此，“营改增”全面试点还担负着供给侧结构性改革的重要任务。众所周知，增值税之所以能够在短短的60余年中风靡全球，正是因为它是一种只对增值额课征的税，能够最大限度地避免重复征税，最大限度地减少税收对市场行为的扭曲。中国全面深化改革，需要突出市场在资源配置中的决定性作用，税制改革不可或缺。1994年，中国在制造业领域普遍课征增值税。2009年，中国实行消费型增值税制改革，进项税额抵扣扩大到固定资产，但这项改革没有完成，重复征税问题未得到全面解决。随着“营改增”全面试点的进行，新增不动产进项税额列入抵扣范围，这标志着消费型增值税制改革正在走向收官阶段。更直接的影响是，新增不动产进项税额抵扣是实实在在的减税，是不会有任何争议的减税。减税正是供给侧结构性改革的重要内容。减税也正是积极财政政策的要求。“营改增”全面试点，既是税制改革的内容，也是加力增效的积极财政政策的重要内容。

“营改增”全面试点要求做到行业税负不提高，而且是大部分企业税负不提高。这个目标的实现不容易做到。只要观察试点方案的具体规定，我们就能了解改革方案设计者的初衷。建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳税人由原来缴纳营业税改为缴纳增值税，并由国家税务局征收。方案尽显过渡性的规定，无一不注意行业税负的前后衔接，是在尽可能保持平稳的状态下，顺利推动“营改增”工作。无论从税率的选择，还是从征收率的设定，这种设计思路都可以清晰地看出来。“营改增”全面试点之后，国家税务局的征税任务骤增。国地税合作进一步加强，有利于试点任务的完成。而且，这是纳税服务的改进过程，是公共服务型政府的建设过程，也是国家治理现代化的过程。

全面试点还是试点。试点就意味着方案的不可成熟，意味着方案需要在试点中得到进一步优化。试点是改革的一个重要阶段。试点中的问题如果能够充分解决的话，那么这对后续的增值税立法不无裨益。

任何一项公共政策选择都需要进行权衡取舍。多税率多征收率有利于行业税负不提高试点目标的实现，但也在一定程度上影响了增值税中性作用的发挥，扭曲了市场行为。在理解这么做的现实合理性的同时，增值税立法必须将简并税率并从总体上降低税负作为重要任务来完成。理想的增值税税率应该只有一档基本税率。考虑到现实的需要，增值税税率仍然可以选择一档基本税率加一档低税率的做法，并选择合理的免税范围。基于亚太地区增值税税率偏低的实际，基本税率最终定为10%左右、低税率定为5%左右较为合理。征收率也应只设一档，定为3%左右。

增值税税负因素仍是增值税立法中需要着重考虑的问题。但是，需要注意的是实际税负，而不是名义税负；需要注意的是谁最终承担了税负，而不是名义上是谁在纳税。对于投资者来说，有意义的是资本回报率指标，而不是缴纳了多少税收。行业税负的概念可能随着现代社会的发展行业税负界限越来越模糊而失去存在的意义。只要是社会需要的商品和服务，在某种程度上都有税负转嫁的可能。税制改革需要密切关注税负转嫁的条件，将增值税立法与市场繁荣更好地结合起来。增值税立法当在释放市场活力，增进市场繁荣上作出应有的贡献。

“营改增”之后，国地税征管体制的进一步完善需要提上议事日程。试点伊始，国税部门加班加点，精神可嘉。与此同时，地方税务局在行业税收征管上的优势不能充分利用，实际上是征管资源的一种浪费。人随业务走，才是最有效的工作方式。增值税征管国税部门有经验，有一定的规模经济优势，但是新增增值税征管户数太多，业务剧增，国税部门努力征税，精神可嘉。如果能够推动国地税的有效合作，乃至融合，那么这将大大促进纳税服务效率的提升。“营改增”过程中的纳税服务是专业的公共服务，如果进行得好，这也可以为更进一步的对自然人的税制改革，乃至政府其他部门的改革提供样板。

“营改增”全面试点，还提出了地方税体系的再造难题，也势必推动分级财政管理体制的改革。营业税本来是地方第一大税种。“营改增”试点初期，可以将新增增值税收入作为地方税，但随着试点范围的扩大，试点时间的拉长，再这么做的后遗症越来越多。在整个分级财政体制未动之前，通过提高地方的增值税收入分享比例就势在必行。只有这样，地方公共产品和公共服务提供所需的财力问题才能解决，地方的积极性才可能得到充分的发挥。需要说明的是，这还只是过渡期的选择。中央和地方税收收入的划分，更为稳定的财政体制，还需要结合整个税制改革的进程综合设计。

“营改增”全面试点，尽管方案还有这样那样的问题，它毕竟迈出了税制改革的重要一步，也在推动着财政体制的改革的加快进行，也有力地回应了社会各级对改革的迫切性呼吁。“营改增”工作要做好，还要尽可能缩短试点时间，降低试点的风险，尽快启动增值税立法，让税收法治国家建设目标更好更快地实现。

（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）