权威解读 “十三五”规划对区域发展战略有哪些新部署？

（原标题：权威解读 “十三五”规划对区域发展战略有哪些新部署？）

杨荫凯

3月16日，十二届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议，《“十三五”规划纲要》（以下简称《纲要》）正式获批。《纲要》立足全面建成小康社会宏伟目标，提出了未来五年经济社会发展的指导思想、主要目标、重点任务和重大举措。与以往的五年规划相比，《纲要》将区域发展战略提升到了新高度，赋予了新内涵，部署了新任务，对全面促进区域经济协调发展具有重大指导意义和深远历史意义。总体来看，《纲要》在部署区域发展战略时具有五个突出特点：

一是促进区域协调发展自成一篇，战略地位明显提升。作为国民经济社会发展的一项重大任务，《纲要》紧紧围绕落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，从不同角度对区域发展进行了部署。《纲要》在阐述“十三五”主要目标时，明确将“区域协调发展新格局基本形成，发展空间布局得到优化”作为一个重要目标；在“发展理念”部分，将“正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调”作为“协调发展”的一项重要内容。此外，与“十二五”规划相比，《纲要》有两个明显变化：第一是涉及区域发展的篇幅明显扩展。“十二五”规划涉及区域发展的内容仅为一章五节，而《纲要》将“推动区域协调发展”单设一篇，下含五章，分别是深入实施区域发展总体战略、推动京津冀协同发展、推进长江经济带发展、扶持特殊类型地区发展、拓展蓝色经济空间，合计20节。分量和篇幅大大提高，这应该是新中国建立以来五年规划中反映区域发展篇幅最大的一次。第二是“十二五”规划将促进区域协调发展和城镇化健康发展合为一篇，而《纲要》第九篇则全部阐述的是推动区域协调发展的内容。上述新变化，体现出党中央国务院在经济发展新常态下对区域协调发展的高度重视，也反映出区域发展战略在经济社会发展大局中地位的提升。

二是四大板块战略与三大战略相互呼应，区域协调发展新格局更加完整。《纲要》充分体现了继承与发展的理念，明确了区域发展既有战略与新战略的关系，在促进区域协调发展方面进行了多层次、多维度的战略布局，丰富完善了区域发展的战略框架和基本内涵。《纲要》明确，要以区域发展总体战略（即“四大板块”战略）为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设（即“三大战略”）为引领，从而明确了区域发展战略之间的关系，即“三大战略”的实施要立足于“四大板块”战略的既有成绩和经验，“四大板块”战略也要在“三大战略”实施中获取新的内涵和活力。以此为导引，《纲要》同时提出要形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，体现了优势集聚、以点串线、以线代面的空间开放思路。《纲要》还对区域协调发展的新格局的内涵进行了描述，即“要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载”。

三是经济区与类型区相互结合，区域政策体系更加完善。《纲要》在部署四大板块战略与三大战略任务时，立足国民经济发展全局，提及了一系列具有重要辐射带动作用的经济区、经济带，比如环渤海地区、珠三角地区、珠江-西江经济带、鄱阳湖经济区、洞庭湖经济区、长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群等等，这些重要经济区、经济带的建设将为区域发展战略实施发挥重要支撑作用，也明确了未来五年区域发展的重点。与此同时，《纲要》还高度重视问题性短板区域的发展，明确提出支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。在此基础上，还明确提出要加大对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区的支持力度，五年规划关注和支持的区域范围进一步加大。经济区与类型区在《纲要》中同时部署，既体现了“分类指导”的发展理念，也体现了“抓两头、抓重点”的发展思路，对丰富和完善区域政策体系具有重要意义。

四是陆域经济与海域经济相互统筹，国土开发空间更加系统。《纲要》用多章对陆域国土开发和陆域经济发展做了系统部署。在此基础上，还单设了“拓展蓝色经济空间”一章，对壮大海洋经济、加强海洋资源环境保护、维护海洋权益等方面做了全面阐述。与“十二五”规划纲要相比，这也是一个重大变化，“十二五”规划也曾单设“推进海洋经济发展”一章，但将其作为国民经济新的增长点置于“转型升级提高产业核心竞争力”一篇中。《纲要》将涉及海洋开发内容置于“推动区域协调发展”篇下，更加充分地体现了中央强调的陆海统筹发展理念，同时也使国土空间开发格局更为完整，也更为系统。

五是战略部署与战术安排相互衔接，规划实施更具操作性。《纲要》从战略层面对区域发展做了总体部署，明确提出了四大板块战略、三大战略的方向与重点，勾勒了新时期推动区域协调发展的总体思路、重点任务和框架格局。与此同时，《纲要》也从操作层面提出了一系列具体措施。比如围绕“三大战略”实施，《纲要》提出京津冀协同发展的重点是有序疏解北京非首都功能、优化空间格局和功能定位、构建一体化现代交通网络、扩大环境容量和生态空间、推动公共服务共建共享；推动长江经济带发展的重点是建设沿江绿色生态廊道、构建高质量综合立体交通走廊、优化沿江城镇和产业布局；推进“一带一路”建设的重点是健全“一带一路”合作机制、畅通“一带一路”经济走廊、共创开放包容的人文交流新局面。此外，《纲要》在区域协调发展这篇还设立了“特殊类型地区发展重大工程”和“海洋重大工程”两个专栏，明确提出了支撑战略实施的重大项目。这种既重视战略部署，又重视战术布置的工作安排，使《纲要》既体现了顶层设计的高度，又体现了务实推进的精度。