杨志勇：财税改革的难度与推进

（原标题：财税改革的难度与推进）

预算改革、税制改革、中央和地方财政关系改革是深化财税改革的三项重点内容。财税改革已全面启动，但具体改革进度不一。各具体改革方案的设计与推进难度不一，进度有差异实属正常。

财税改革难在哪里

财税改革难度非常大，绝非一般人所想象。即使是目前已取得重大进展的预算改革，要全面完成改革任务，让预算真正做到“全面规范、公开透明”，还有相当长的路要走。每一步的预算改革进展都不容易，不仅要考虑预算自身运作规律，还要考虑社会的反应。预算改革技术难题需要攻关。政府收支分类如何进一步完善、政府综合财务报告如何编制、预算的合规与绩效评价如何取得平衡等等，在很大程度上都属于技术难题。这些技术问题不仅要借鉴国际经验，而且还要根据国情进行优化。国际公共部门会计准则在中国的运用显然不是易事，形成适合国情的中国公共部门会计准则需要突破一系列技术难题。良好的社会反应会成为下一步预算改革的催化剂，负面的社会反应可能让下一步改革难以进行。预算改革的风险评估不可或缺。预算改革与全面深化改革有着极为密切的关系，深层次改革的推进，才能为预算改革的全面完成创造更充分的条件。预算改革与公共决策有着密切的关系，什么样的公共决策机制，决定着什么样的预算管理制度的运行。

税制改革的社会关注度极高。什么样的宏观税负才是社会可接受的，就是一个争论不休的问题。实际上，没有一个各国可以共同接受的宏观税负水平。宏观税负与公共服务之间有一个对应关系。有效的公共服务，即使税负水平高，也可能是社会可接受的。低效的公共服务，哪怕税负水平极低，也不见得社会能够接受。税制改革在此很大程度上表现为一种公共政策的选择问题。在社会可接受的宏观税负水平下，税制结构还需要进一步优化。以直接税为主的税制结构有许多优点，但要从以间接税制为主向此过渡，也不是容易的事。降低间接税收入比重，可能影响公共服务的财力保障。提高直接税收入比重，则有直接税改革方案社会能否接受的难题。个人所得税和房地产税改革是下一步直接税制改革的两大超难工程。个税改革已有一定基础，但是，综合与分类相结合的改革不可避免地会引发征管难题。房地产税无论是改革方案选择还是征管推进，难度更是前所未有的。特别是，房地产税是对不产生现金流的房地产征税，支付能力与支付意愿都会困扰征管的进行。具体税制改革方案同样需要在得到社会理解的前提下，才可能容易推进。

应该说，税制改革目标还算相对明确。改革难度主要表现在具体方案设计及推进时机的选择上。中央和地方财政关系改革的目标还主要是原则性的，可操作的改革目标方案尚未明确。调动中央和地方两个积极性，从原则上看没有什么争议，但在积极性与具体目标之间架设制度桥梁就不那么容易。过去三十多年中国经济改革的成功，在很大程度上与地方政府的积极性得到有效的激发有关。如何进一步激励地方，让地方经济增长与社会发展之间取得积极的平衡，仍然有许多事要做。如果地方政府没有做事的积极性，那么中央和地方财政关系的设定就不能算是成功的。让财权、财力与事权之间形成一种平衡，是处理中央和地方财政关系的重要原则。具体改革方案的选择应该突破既有思路，大胆地试，大胆地闯，而不是拘泥于某种思维定式。什么样的政府间财政关系最有利于公共服务的有效提供，就应该选择这样的改革模式。改革之中免不了中央与地方的磨合，只要方向正确，稳步推进，目标终究是会实现的。

财税改革是制度改革，旨在促进国家治理的现代化。现实中，财税政策选择与财税改革有着密切的关系。财税政策在很大程度上是因应短期经济问题而选择的。实际上，所有经济政策都是如此。财税改革包罗万象，财税领域的变动是不是就属于改革？财税改革应该指的是制度改革，指的是制度在较长时间内的变化，一些政策还谈不上是制度。政策可能因为经济环境的变化而变化。制度则不然，可以在较长时间内保持稳定。但是，制度改革和政策选择可以配合。

政策的推进与改革的进行

社会大众对政策的期盼，代表了对政府的信心。预期货币政策放松，或看到信贷量创新高，紧接着想到的是各种市场上的资金会更加宽松，于是，水涨船高，各类价格抬高。如果面对的是通货紧缩状态或趋势，那么这种政策预期显然有助于价格稳定，防止经济危机。2016年财政赤字率的提高，让有力度的积极财政政策的效力有了更多的想象空间。住房交易的税收优惠政策，鼓励了住房交易，无疑对去库存是有帮助的，但如果减税的好处都转化为涨价的空间，或者价格乘机火上浇油，那么政策目标就不能真正实现。这个时候，需要反思的是什么？为什么社会大众会有如此强烈的从众心理？过去的经验告诉大家，从众是对的；按照政府指定的目标走，结果是有利的。住房交易减税，是鼓励住房消费的行为，因此，房价肯定要涨。在这样的心理预期下，一线城市房价仍有强烈的上涨预期。但是，即使是一线城市，住房价格偏离多数居民收入水平，房地产市场的可持续性问题不能不因其高度重视。避免抱薪救火，政策精准选择的艺术正在考验决策者。

高企的房价，抬高了生产生活成本。高房价高房租吞噬其他行业利润，影响其他行业发展。当然，市场最终是会作出选择的，现实也是会有一定的调整机制的。但是，当有更好的选项摆在我们面前的时候，我们为什么要等到撞了南墙再回来？一线城市虽然房价还在维持，但是，二线三线四线城市呢？房价腰斩事实上也不是什么新闻。当房价大幅下跌之后，一些地方政府依赖的土地出让金收入减少甚至消失，房地产支柱行业地位不再，地方财政收入受到影响，公共服务财力保障也成问题。那么，解决问题的路径是让房地产市场重新火爆，还是找到新的活路？房价稳定符合多方预期，可以让许多问题在更好的环境中解决。但这绝不是要让房价继续暴涨。

千股齐涨千股齐跌不独发生在资本市场。政策效应中的从众心理何尝不是一种集体行动？理性决策，不仅是政府需要的，而且也是公众所需。为什么公众会有从众心理？为什么在这里“羊群效应”特别明显？在我们看到它积极的一面，即可以让政府经济政策目标容易得到贯彻落实的同时，也要注意到其消极的一面，即让一些本来很有针对性的经济政策难以精准到位。

财税改革从总体上看是乐观的。在财税改革之中，感性与理性会贯穿全过程。感性之下，适当的英雄浪漫主义是需要的，改革需要激情。对于那些改革难度大，需要啃硬骨头的具体改革措施的持续推进，不能没有感性。但是，财税改革毕竟是专业性极强的改革，无论是改革方案的设计还是改革方案的推进，都离不开理性。改革需要充分估计到难度，在遇到困难时不气馁，对困难成因更需要理性分析。

财税改革到底在整个全面深化改革体系中扮演了什么样的角色，能够扮演什么角色？财税改革应该是最早启动的，但改革会伴随着全面深化改革的全过程，其原因不外乎是财税改革的综合性，财税改革牵一发而动全身。财税改革需要先行启动，这时，财税改革经常被视为改革的突破口。突破口确实重要，一旦财税改革有突破，其他改革就会势如破竹。每一个市场都有自己独特的运行规律，但是，各市场之间又有共同的规律。财税改革不仅与住房市场有关，还与资本市场有着密切的关系。交易促进繁荣，交易代价高，最终损害的是繁荣。资本市场税制同样需要进一步优化，让资本市场能够真正走向持久繁荣，让资本市场在资源配置中的作用得到全面发挥。因此，财税改革离不开对市场属性的充分了解。

需要认识到，如果财税改革举步维艰，那么其他改革同样会裹足不前。财税改革既是主角，又是配角。财税改革不仅仅要改好财税制度自身，还需要为其他改革提供支撑。财税改革需要有全面的更接地气的一揽子方案，分期分步实施，让短期与中长期改革方案实现有机结合。

（杨志勇，作者系中国社会科学院财经院《财经智库》副主编兼编辑部主任、研究员）