债务拖累 地方政府与融资平台两年难分

（原标题：债务拖累 地方政府与融资平台两年难分）

16万亿地方债务，让两年前即已明确的一场分离，迄今难以成行——2014年9月，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），明确划清政府与企业界限，指出政府债务只能通过政府及部门举借，不得通过企事业单位举借。

这也意味着融资平台不能再代替政府履行融资职能，从一定意义上讲，政府融资平台不复存在。

然而，《中国经营报》记者注意到，面对中国16万亿的地方债务，43号文对融资平台的约束有限，实际上，一些地方融资平台真正被取消的很少，对地方政府来说，融资平台更多承接债务“借新还旧”功能。

多位市场人士分析认为，在政府债务与日俱增的背景下，地方政府自发自还的债券要完全代替融资平台发债的可能性很小。

平台取消难

“地方融资平台仍然存在，因为只有一部分债务到期，对于没到期的债务或者承担政府或有债务的融资平台，只能继续注入资产，或者是变现资产，使债务可持续。”3月7日，财政部部长楼继伟对于融资平台存在性给出了这样的评价。

一个不争的事实是，目前对于融资平台的存在，包括财政部在内的多个政府部门认为，其存在具有必然性。

这种必然性更多在于中国目前的债务结构，审计署发布的数据显示，去年全国人大核准地方债务的余额是16万亿，其中有15.4万亿是2014年年底以前的存量债务。值得注意的是，在15.4万亿的存量债务中，有1万多亿的规模是经过全国人大批准的债券，而剩下的14多亿属于非规范债务。

“人大批准的债券可以按照政府债务计算，偿还方式列入政府预算，而对于那些非规范性债务或者政府或有债务，目前大多数还是通过融资平台的功能来偿还。”一位财税系统人士分析。

中诚信2月发布的地方债务报告显示，今年统计的地方到期债务预计在5万亿左右，在这样的背景下，融资平台取消并不可能。

在两会期间，楼继伟表示，目前主要是控制不规范债务问题，如果债务都是显性的，那么是可以纳入预算法的规定进行管理的，融资平台变相发债的问题需要注意。

对于政府来说，虽然平台短期内取消的可能性不大，但43号文的颁发，对融资平台仍然具有一定的影响。

根据43号文规定，要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

“从目前的形势看，被清理的主要是一些地方财政局、建设局等政府部门设立的平台公司，这些融资平台和政府融资平台采取一套人马两套班子的模式，在政府融资平台业务受限的情况下，这类平台公司可以市场化运作，为其提供资源，43号文下发以后，这类公司基本都关闭了，但政府平台公司仍然正常运作。”一位地方融资平台相关人员告诉记者。

对此，楼继伟也表示，地方政府的借新还旧并不是大问题，在经济增速放缓的时候，政府或有债务需要地方政府代偿的比例可能扩大，这是需要控制的。

城投债此消彼长

种种迹象显示，短期内融资平台取消的可能性很小，但随着地方政府自发自还债券试点推行，政府债券和融资平台之间形成了此消彼长的发展态势。

中诚信报告统计显示，到2015年5月之前，市场将过多的目光投向了地方债发行及置换，而融资平台的融资几乎陷于停滞。

财政部数据也显示，2015年之前，省级地方债券发行量维持在2000亿到4000亿的规模，远低于同期城投债的发行量，而城投债则是稳中有升，到2014年达到1万亿左右，但2015年以来，情况剧变，地方政府债券发行量飙升，城投债巨量缩减。

中诚信国际公司政府与公共融资评级部总经理助理关飞认为，造成这种变化的主要原因是43号文对融资平台融资的收紧以及巨额地方债置换的顺利推进。地方政府债券对城投债的替代效应增强。

不过，这并不意味着完全的替代。

43号文之后，平台融资政策放松，国家发改委、银行间交易商协会以及证监会有关票种的融资政策有所放松。地方稳增长之下增量融资或仍将依靠平台企业。

中诚信国际调研发现，地方经济趋缓明显，融资平台融资热情高涨，平台重组整合后发债意愿较强。另外，债务问题远比转型迫切，尤其是地方融资平台主要承担的二三类债务。“借新还旧”或是平台迫不得已的选择。

在关飞看来，目前大部分省级地方债券主要用于置换存量债务，还难以顾及新增的融资需求。

市场分析认为，短期内，省级地方政府债券无法完全满足地方新增融资需求；长期来看，省级地方债券发行量预计将会扩大并部分替代城投债。“不过原有的城投债仍将在相当长一段时间存在，地方政府债券和城投债将‘并行不悖’；未来，不排除省以下地方政府独立发债的可能性，法律限制放开较难，过程将十分漫长。”关飞说。

中诚信国际预计，2016年地方债供给加大，利率市场化将加速。综合考虑2015年到期债务的置换和未来存量债务的置换情况，剩余11.6万亿存量债务若在近三年全部置换完毕，那么2016~2017两年每年大约需要置换5万亿~6万亿的规模。