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白景明:当前政府非税收入增长并非乱收费的结果

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全面认识政府非税收入增长

中国财政科学研究院副院长、研究员  白景明

2015年全国公共预算收入比上年增长8.4%,其中非税收入增长28.9%,超出税收增长率24个百分点。差距如此之大,值得认真分析。本着从各类客观因素约束出发全面认识问题的态度,可以得出结论说当前的政府非税收入增长并非乱收费的结果。

近年来,根据党的十八届三中全会实现国家治理体系和治理能力现代化的总体要求,落实稳增长、调结构、惠民生的宏观政策取向,我国一直在减少行政事业性收费。2015年,中央政府层级又累计取消、停征、减免了106项行政事业性收费,并降低了17项收费标准。地方政府层级共计取消、停征了345项行政事业性收费,降低了77项行政事业性收费标准。这些改革措施直接减轻企业负担数百亿。另一方面,中央又从政务信息公开角度规范政府收费行为,出台文件要求所有政府收费必须向社会明示收费的名称、标准、范围、文件依据等,否则,企业有权拒交。这为企业抵制乱收费提供了制度依据。这些改革极大地压低了政府收费收入增长的制度空间,起到了降低收费收入占财政收入比重的作用,使行政事业性收费收入占全国一般公共预算收入比重不足4%,占中央一般公共预算收入比重仅为千分之四左右,占地方一般公共预算本级收入比重不足6%。显然,制度变革取向是压低收费增长,结果也确实削弱了收费收入在一般公共预算收入中的地位。既然如此,为什么政府非税收增长率这么高呢?综合分析,原因主要有两点:

第一,我国一般公共预算收入中的非税收入包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、捐赠收入、其它收入等7大类。2015年是实施修订后的《预算法》的第一年。为落实《预算法》中政府性基金预算要与一般公共预算相衔接的要求,2015年有11项政府性基金转到一般公共预算,这11项基金包括地方教育附加、文化建设事业费、残疾人就业保障金、水利建设基金等,其中部分基金收入额数百、上千亿。如地方教育附加收入、水利建设基金、残疾人就业保障金、文化建设事业费等。正是这些政府性基金转列一般公共预算为一般公共预算中的非税收入带来了数千亿增量。这是2015年一般公共预算非税收入高增长的一个重要支撑因素,如果剔除这一因素,非税收入同口径增长率仅为10.6%。

第二,非税收入势态受多种客观因素约束。恰恰是这些客观因素的变化导致部分非税收入高增长。具体分析,一般公共非税收入相关决定因素的规模扩张和结构变动直接导致非税收入增长。比如排污费收入是与排污量挂钩的,2015年尽管单位GDP排污量减少,但近5万亿的GDP增量还是使排污量增加了,排污费收入自然随之增加。如果不增加反而说明执法部门在“放水”,未能充分运用排污费手段节能减排并筹措治污防污资金。再如罚没收入中的交通罚款,这项收入多少是与机动车保有量挂钩的。我国当前机动车保有量从过去的几千万台增长到上亿台,而违章行为数量与机动车保有量呈正比关系,罚款收入肯定会相应增加。又如国有资源(资产)有偿使用收入已达4000亿左右。其主要成因就是每年数万亿的GDP增量是以资源的有偿使用规模快速扩张为支撑的。

从上述两点看,一般公共预算中的非税收入增长是客观因素所使然,绝非乱费所引致。此外,必须指出,这些非税收入的正常增长对保民生具有积极作用。因为:非税收入中的部分资金专项用于固定民生领域,比如排污费专项用于环境治理。再如残疾人就业保障金专项用于残废人就业保障。又如教育附加专项用于教育事业。另一部分非税收入则要统筹用于民生。比如国有资本经营收入。还要强调指出:目前我国一般公共预算收入中的非税收入已统一纳入国库集中收付体系来管理,做到了收支两条线,这斩断了非税收入增长与部门利益扩张的联系,把乱收费动机关在了制度的笼子里。

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